¿EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN HACE PARTE DEL PLAN DECENAL DE SALUD PÚBLICA DE COLOMBIA 2012-2021?
Olga-Patricia Noreña-Aristizábal1
Recibido el 28 de octubre de 2015, aprobado el 2 de junio de 2016 y actualizado el 24 de julio de 2017
DOI: 10.17151/luaz.2017.45.14
Resumen
El presente artículo está basado en el informe final del proyecto de investigación titulado El Principio de Precaución en el Plan Decenal de Salud Pública de Colombia. Aportes conceptuales para su implementación en Manizales y Caldas. A partir de la metodología cualitativa y mediante la técnica de análisis documental, se hizo rastreo de la inclusión del Principio de Precaución (PP) en la agenda mundial y la legislación nacional, analizando su incorporación en los diferentes lineamientos del actual Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) para Colombia, relacionando estos aspectos con el derecho a la salud, la vida y a un ambiente sano. A través de los resultados se comprobó que no hay inclusión de manera explícita del PP en el actual PDSP, caracterizándose más bien por un enfoque preventivo. En algunos de sus lineamientos exhorta a la realización de acciones anticipatorias que prevengan el daño y el manejo de la incertidumbre en la evaluación del riesgo y el desarrollo de estrategias para identificarlo, manejarlo y mitigarlo, lo cual se considera un avance en relación con el anterior Plan Nacional de Salud Pública, pero los hallazgos de la investigación mostraron que las acciones se centran principalmente en el bienestar humano (principalmente en lo relacionado con la prevención de riesgos) y no se incluyen de manera directa las demás especies que hacen parte del entorno (en las dimensiones del Plan no se inserta la perspectiva compleja de la interacción entre el medio natural y el humano), lo cual demuestra una visión antropocentrista fuerte y poco ecológica en la formulación del Plan. Los hallazgos del estudio permitieron brindar aportes conceptuales para que entidades como la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría de Salud Pública de Manizales incorporen el PP en los planes, programas y proyectos derivados del PDSP.
Palabras clave: salud, ambiente, riesgo, precaución, plan, política, pública.
IS THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE PART OF THE DECENAL PUBLIC HEALTH PLAN OF COLOMBIA 2012-2021?
Abstract:
This article is based on the final report of the research project El Principio de Precaución en el Plan Decenal de Salud Pública de Colombia. Aportes conceptuales para su implementación en Manizales y Caldas (The Precautionary Principle in the Ten-year Plan of Public Health in Colombia. Conceptual contributions for its implementation in Manizales and Caldas). From the qualitative methodology and through the documentary analysis technique, the inclusion of the Principio de Precaución -Precautionary Principle- (PP) was tracked on the global agenda and in the national legislation, analyzing its incorporation on the different points of the current Plan Decenal de Salud Pública (PDSP), -Ten-year Colombia Public Health Plan by linking these aspects with the right to health, to life and to a healthy environment. Through the results, it was found that there is not an explicit inclusion of the PP in the current PDSP, characterized rather by a preventive approach. In some of its guidelines the PDSP encourages the implementation of anticipatory actions that prevent damage and the management of uncertainty in risk assessment and in the development of strategies to identify it, manage it and mitigate it, which is considered an advance in relation to the previous Plan Nacional de Salud Pública -National Public Health Plan. However, the findings of the research showed that actions mainly focus on human welfare (mainly, related to risk prevention), and the other species that make part of the environment are not included directly (the complex perspective of the interaction between the natural environment and the human being are not inserted in the dimensions of the Plan), which demonstrates a strong anthropocentric and not very ecological vision in the formulation of the Plan. The findings of the study allowed to provide conceptual contributions for entities such as the Dirección Territorial de Salud de Caldas (Territorial Health Department of Caldas) and the Secretaría de Salud Pública de Manizales (Public Health Secretary of Manizales) to incorporate the PP plans, programs and projects derived from the PDSP.
Keywords
Health, environment; risk, precaution, plan, policy, public.
Introducción
La investigación titulada El Principio de Precaución en el Plan Decenal de Salud Pública de Colombia. Aportes conceptuales para su implementación en Manizales y Caldas, se centró en identificar si este principio es incorporado en la formulación del plan y para ello se propusieron objetivos orientados a develar el nivel de inclusión del principio en su diseño, además de identificar las ausencias o alusiones a éste en la conceptualización de sus diferentes dimensiones prioritarias y líneas operativas y brindar elementos conceptuales que favorezcan su inclusión en los planes, programas y proyectos de entidades encargadas de implementar el PDSP en Manizales y Caldas.
Para dar cuenta de la pregunta de investigación y ayudar al cumplimiento de los objetivos se hizo un rastreo en la literatura sobre el Principio de Precaución (PP de ahora en adelante) encontrándose que este ha sido asociado a valores como “la responsabilidad, el respeto, la prevención, la obligación de saber informar y la obligación de compartir el poder” (Riechmann, 2002, p. 25).
En filosofía se ha relacionado con el concepto de prudencia, virtud propia del comportamiento humano, al afirmarse que “forma parte del estudio de la prudencia de la cual es uno de sus componentes. En teología está siempre al lado y hasta se confunde con el concepto de sabiduría” (Bonamigo, 2010, p. 12).
De otro lado es importante mencionar a Hans Jonas, quien trabajó sobre las consecuencias éticas y morales derivadas de las acciones realizadas por el hombre que a costa del desarrollo técnico y tecnológico ponen en riesgo la supervivencia humana y el futuro del planeta; “desarrolló los fundamentos filosóficos y éticos de lo que más adelante, se designaría como ‘PP’” (Drnas de Clément, 2007, p. 3).
Teniendo en cuenta estos valores y virtudes asociados al principio y dado que el Plan Decenal de Salud Pública se apoya en una base ética y legal que le permite ser “la política de salud pública esencial del Estado que reconoce y garantiza la salud como un derecho fundamental, una dimensión central del desarrollo humano y un instrumento indispensable para lograr la paz y la equidad social” (Colombia, Ministerio de Salud y Protección Social-CMSPS de ahora en adelante-, 2013, p. 38) y que además, obedece a una de las funciones del Ministerio de Salud y Protección Social consistente en “Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades” (Colombia. Presidencia de la República, Decreto 4107, 2011), surge la necesidad de develar la incorporación o no del principio dentro del Plan.
Por otra parte la investigación fue de tipo cualitativo con la técnica de análisis documental y el proceso metodológico consistió en el levantamiento de información en fuentes primarias (diagnóstico con las entidades encargadas de implementar el PDSP en Manizales y Caldas). A su vez, se analizaron fuentes secundarias, archivos públicos de diferentes entidades de nivel internacional, nacional y local, cumbres y reuniones celebradas, leyes y documentos en los que se hiciera alusión al principio. Así mismo, se hizo una relación sobre el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, con la aplicación del PP.
Los principales hallazgos de la investigación permitieron identificar que no hay inclusión de manera explícita del PP en el actual Plan Decenal de Salud Pública, caracterizándose este último, por un enfoque principalmente “preventivo”. En este sentido, en algunos de sus lineamientos se exhorta a la realización de acciones anticipatorias que prevengan el daño, el manejo de la incertidumbre en la evaluación del riesgo y el desarrollo de estrategias para identificarlo, manejarlo y mitigarlo, lo cual se considera un avance en relación con el anterior Plan Nacional de Salud Pública pero, a pesar de esto, las acciones se centran en el bienestar humano y no se incluyen de manera directa las demás especies que hacen parte del entorno (falta la consideración de la inextricable correlación entre la existencia o no de una sustentabilidad del medio ambiente natural y del humano), lo cual demuestra una visión antropocentrista fuerte y poco ecológica en la formulación del plan.
Con este estudio se evidencia la importancia que tiene el principio en la formulación y el desarrollo de una política pública sanitaria, que esté basada en el respeto y en la responsabilidad y, sobre todo, que garantice el goce efectivo del derecho a la salud y a un ambiente sano, para lo cual se hace necesario que los planes elaborados desde la perspectiva de la salud pública, tanto locales como globales, guarden estrecha relación entre ecología, territorio, demografía, hábitat y precaución pues estos aspectos en conjunto hacen de la intervención en salud una política realmente efectiva, de la cual se beneficie la sociedad y su hábitat en conjunto.
Considerando que los aportes conceptuales derivados de este estudio (los cuales se abordan al final del presente artículo) tienen relevancia al brindar elementos para el desarrollo de la política pública sanitaria por parte de las entidades ejecutoras del PDSP, se dan recomendaciones para que en los planes, programas y proyectos derivados del PDSP se incluyan aspectos conceptuales y prácticos fundamentados en principios éticos y ecológicos que contribuyan realmente al bienestar y calidad de vida de la población (entendido de manera amplia como una armónica y sustentable relación entre el medio ambiente natural y humano).
Metodología
Para alcanzar los objetivos propuestos se realizó un estudio de corte cualitativo basado en la técnica de análisis documental de textos que permitiera demostrar la existencia, explícita o no, del PP en el Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 de Colombia; se hizo el análisis documental en el PDSP y además se trabajaron los orígenes históricos a partir de autores que definen el principio precautorio, los acuerdos, cumbres y reglamentaciones internacionales sobre las políticas ecológicas de precaución y los lineamientos nacionales que incorporan la normativa internacional, lo que permitió develar la incorporación o ausencia del principio en los lineamientos de las diferentes dimensiones y líneas operativas del mencionado plan. Se contrastaron los datos con los planes y programas de las entidades objeto de estudio, desde una lectura crítica que permitiera brindar los aportes conceptuales, estableciendo una relación con el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, para justificar la incorporación del PP.
Discusión y resultados
El lector encontrará en este apartado, la relación sintética entre el análisis de las fuentes primarias y secundarias de información constitutivas de la investigación de la que deriva este artículo, junto con los resultados obtenidos, que muestran el análisis de la inclusión o no del PP en el comportamiento de los objetivos, los enfoques conceptuales, las dimensiones prioritarias y las líneas operativas del plan.
Los objetivos del plan
En los objetivos del PDSP se pone de relieve el goce del derecho a la salud y además se habla sobre la mortalidad, morbilidad y discapacidad y daños evitables, “los cuales persisten a pesar de la tendencia creciente en los últimos veinte años de asumir el enfoque preventivo y anticipatorio, desarrollando servicios que previenen enfermedades y mantienen la salud, además de los tradicionales, cuyo objetivo es recuperarla o restituirla” (CMSPS, 2013, p. 130).
De acuerdo con lo anterior y teniendo presente que el PDSP imparte las políticas para que todos los actores corresponsables del sistema de salud “garanticen efectiva y equitativamente los servicios con todos los componentes que definen la calidad de la atención, incorporando el enfoque de riesgo en todos sus procesos de atención” (CMSPS, 2013, p. 130), se considera que el PP debería estar inserto en sus objetivos dado que su proceso evolutivo le ha permitido hacer parte de instrumentos de protección internacionales y nacionales, afianzando la necesidad de actuar midiendo los riesgos antes que los beneficios en situaciones que hagan vulnerable la integridad del ser humano y de las demás especies, es decir, en todas las acciones insostenibles que ponen en riesgo por igual al conjunto del fenómeno vida. Por consiguiente, es importante conservar una actitud cautelosa y respetuosa que dé cuenta de:
Esa estrecha relación con el temor de generar un problema irreversible o de establecer de manera anticipada el impacto del daño”, ya que “reconoce una relación que trasciende factores éticos y morales, haciendo de la razón un ingrediente adicional que motiva su importancia. (Gómez, 2013, p. 236)
En correspondencia con lo antedicho se hace preciso de igual manera actualizar la política pública desde los postulados planteados por Riechmann y anteriormente mencionados.
Fundamentación teórica y conceptual del plan El PDSP contiene tres componentes esenciales que están determinados por sus enfoques conceptuales, el diseño estratégico y las líneas operativas para llevar a la práctica las acciones en los planes y políticas de los entes territoriales.
Los enfoques conceptuales Desde los enfoques y el modelo conceptual, el plan asume un abordaje múltiple en el que se concibe la salud como derecho, con un enfoque diferencial, poblacional y desde el modelo de los determinantes sociales de la salud. Es en este sentido que en la investigación de la que deriva este artículo, se prestó especial atención a aquellos aspectos que desde los diferentes enfoques guardan alguna relación con el PP y justifican su inclusión en el plan.
En el enfoque de derechos, el PDSP hace un reconocimiento a la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos al denominarla como “instrumento clave y orientador de la toma de decisiones en salud pública” (CMSPS, 2013, p. 40). Esto demuestra que este enfoque, basado en el respeto por los Derechos Humanos, es de obligatoria inclusión en este y en cualquiera de los planes diseñados para cualquier ente territorial.
Por lo tanto en el plan, el enfoque de derechos debe asumir el PP partiendo desde la escala individual, toda vez que este es definido como
La actitud que debe observar toda persona que toma una decisión concerniente a una actividad de la que se puede razonablemente esperar un daño grave para la salud o la seguridad de las generaciones actuales o futuras, o para el medio ambiente (Cafferatta, 2004, p.163).
Y desde el punto de vista colectivo (institucional, político, académico) debe considerar y respetar
Toda norma que establece una pauta a seguir ante la falta de certeza científica en la gestión de un riesgo ambiental o para la salud pública de cierta entidad, independientemente del contenido exacto que se haya dado a la propuesta normativa (Escajedo, 2004, p. 189).
La importancia de estos aspectos radica en las implicaciones que tiene para el ser humano el reconocimiento del derecho a la salud, a la vida y a un ambiente sano y la necesidad de que las medidas sanitarias derivadas de los planes y políticas públicas estén bien orientadas y contribuyan al logro de una vida armoniosa, digna y justa; siendo el PP una de las herramientas más útiles para conseguirlo.
Otro de los escenarios que deben entrar en la discusión de la política pública, es el relacionado con el enfoque sobre ciclo de vida al que hace alusión el PDSP, en el que se reconoce que “las experiencias se acumulan a lo largo de la vida, que las intervenciones en una generación repercutirán en las siguientes, y que el mayor beneficio de un momento vital puede derivarse de intervenciones previas en períodos vitales anteriores” (CMSPS, 2013, p. 44). Así, se entiende que las intenciones contenidas en esta reflexión guardan estrecha relación con las pretensiones del PP, al tener en cuenta las consecuencias de acciones que ponen en riesgo la salud en las diferentes etapas de la vida, incluyendo las generaciones futuras.
Respecto al modelo de los determinantes sociales de la salud, el PDSP acoge la recomendación que hace la Organización Mundial de la Salud (OMS) relacionada con el uso de estrategias para disminuir los riesgos para la salud que se consideran modificables, mediante intervenciones que permitan un mejor uso de los recursos de la salud. Esto se hace evidente ya que afirma que “De manera general, cabe diferenciar las intervenciones cuyo objetivo es reducir riesgos poblacionales, y las dirigidas a los riesgos individuales” (CMSPS, 2013, p. 59).
Los determinantes sociales entonces tienen una estrecha relación con el contexto histórico y social en que se aplican los planes de salud y “con procesos mediante los cuales las condiciones sociales se traducen en consecuencias para la salud y al ser objeto de políticas públicas, son susceptibles de ser modificados mediante intervenciones efectivas” (OMS, 2011). En este caso resulta útil el uso del principio para evitar o disminuir consecuencias graves e irreparables cuando se trate de una amenaza para la salud humana y del medio ambiente en todos los escenarios donde se desenvuelve la vida cotidiana, aspecto que se puede fundamentar entre otros muchos contextos, en el hecho de haber sido directriz de política ambiental de la legislación alemana, que lo acogió basándose en criterios y aspectos bajo los cuales se desarrolla, entre los cuales se encuentran:
-Investigación y seguimiento para la detección temprana de daños. -Acciones para reducir el riesgo antes de provocar un daño serio o irreparable. -Enfoque de cooperación entre todos los actores implicados para resolver problemas comunes a través de la integración de las políticas medioambientales y el resto de las políticas (Barahona, 2004, p. 250).
En razón a lo anterior, se puede decir que el PP contribuye en la construcción de una sociedad:
Centrada en la vida, la equidad y la plena bioseguridad, con el apoyo de la ciencia epidemiológica que permite un proceso de reforma crítica y la producción de conocimientos y herramientas para la rendición de cuentas y control social sobre los grandes dominios de la determinación social representados en las 4 S de la vida, como son: civilización sustentable, soberana, solidaria, saludable/ biosegura (Breilh, 2013, p. 23).
Las dimensiones prioritarias En relación con las dimensiones prioritarias, estas hacen parte del diseño estratégico del plan y de ellas se desprenden acciones para ser desarrolladas por los entes departamentales, distritales y municipales. Para el análisis se seleccionaron aquellas dimensiones cuyas acciones guardan una estrecha relación con el bienestar y seguridad del ser humano y del medio ambiente y por lo tanto ameritan la inclusión del PP:
En la dimensión “salud ambiental” el plan busca favorecer y promover la calidad de vida y salud de la población, de las presentes y futuras generaciones y materializar el derecho a un ambiente sano, a través de la transformación positiva de los determinantes sociales, sanitarios y ambientales, para lo cual se apoya en el modelo FPEEEA (fuerza motriz, presión, estado, exposición, efecto sobre la salud humana y acción). Este modelo determina que si es posible, la evaluación integral debería además prever cuáles serían las consecuencias de no ejecutar acciones a corto y mediano plazo, con el fin de sensibilizar a los responsables de las políticas sobre la necesidad de actuar de manera intersectorial, no solo en la evaluación del problema, sino también en la búsqueda de soluciones (OPS, 2007, p. 224).
Este aspecto es compatible con el PP razón por la cual se considera que debería incluirse en esta dimensión, cuyos objetivos a su vez se centran en: “Promover el desarrollo sostenible a través de tecnologías y modelos de producción limpia y consumo responsable, articulado a las políticas y procesos de desarrollo social, político y económico, en el ámbito nacional y territorial” (CMSPS, 2013, p. 132). En este entendido, el gobierno local y nacional tienen el compromiso, que deberá convertirse en norma del ejecutivo, de desarrollar “programas de responsabilidad social y ambiental empresariales y públicos, de acuerdo con estándares internacionales” (GRI e ISO 26.000), como también reevaluarse normativas que benefician la iniciativa privada, como las de laxa penalización a la contaminación de fuentes de agua y demás factores ambientales, implementando una férrea tributación y sistema de multas al ejercicio desregulado de producción económica de gran escala, que redunde entonces en un beneficio colectivo y en la preservación y supervivencia de ecosistemas y socioecosistemas.
Conforme a estas necesidades precautorias es pertinente mencionar que en Colombia, desde su Ministerio del Medio Ambiente, se formuló la Política Nacional de Producción más Limpia, en la cual se define este proceso como “la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada, en los procesos productivos, los productos y los servicios, para reducir los riesgos relevantes a los humanos y al medio ambiente” (Colombia. Ministerio del Medio Ambiente, 1997, p. 146).
Por ello se enfatiza que los planteamientos insertos en la política de producción limpia constituyen un comienzo adecuado, basado en acciones reales, que deberían conducir a que el sector salud en unión con el empresariado lidere una política de obligatorio cumplimiento relacionado con la responsabilidad social ambiental en la cual sea una realidad el establecimiento de balances sociales, ambientales y económicos y el estricto cumplimiento de indicadores de sostenibilidad, que contribuyen al control de riesgos y a la promoción de la sustentabilidad ambiental, social y económica.
En síntesis, se considera que el PP dentro del ejercicio sustentable, tendría cabida en los objetivos de la dimensión “salud ambiental”, dado el carácter que se imprime en ellos de responsabilidad, prevención y control sanitario y ambiental, contribuyendo así al cumplimiento de una de las principales responsabilidades del sector salud como es:
Proteger el bienestar público mediante el aseguramiento de un ambiente físico y social saludable, que posibilite el desarrollo humano sostenible (léase sustentable) es decir, el mejoramiento de las condiciones materiales para responder a las necesidades de la actual generación, sin comprometer la respuesta a las necesidades de generaciones futuras y que proteja a las personas más vulnerables de la sociedad (OPS, 2007, p. 220).
Enfatizando en este aspecto, uno de los componentes principales de la dimensión salud ambiental es el “hábitat saludable”, el cual propone
El mejoramiento de la calidad de vida y salud de la población (…) a través de procesos participativos organizados alrededor de entornos cotidianos: vivienda, entornos educativos, entornos comunitarios saludables, entornos de trabajo y ecosistemas estratégicos saludables (CMSPS, 2013, p. 133).
Para lograr el cumplimiento de este aspecto el plan pretende intervenir sobre los determinantes sanitarios y ambientales de la salud, relacionados entre otros aspectos con la calidad del agua, del aire, del ruido; el riesgo biológico, sustancias y productos químicos peligrosos (CMSPS, 2013, p. 133).
Se deriva entonces la necesidad en el plan de actuar sobre las acciones que causan daño al medio ambiente y afectan las poblaciones, incluso las generaciones futuras, en cuyo caso el PP se convierte en eje importante que serviría de refuerzo a la acción colectiva, pues:
A pesar de los avances generados por la introducción de postulados ecológicos en las Constituciones de los Estados, aún existe un déficit sustancial en la implementación de las normas ambientales por parte de los Estados, precisamente por la falta de políticas, estrategias de acción y normas con mayor fuerza coercitiva dotadas de eficacia global (Cruz & Bodnar, 2013, p. 27).
Con la inclusión del PP en el plan, también se permitiría adoptar de manera anticipada, medidas preventivas para impedir la degradación de los hábitats y especies y recursos naturales y supondría un cambio en los valores:
Dando primacía al respeto (por los derechos de los ciudadanos, las generaciones futuras y el entorno natural) y la humildad (en lugar de la arrogancia que ha presidido habitualmente las relaciones de los humanos con el mundo natural y nuestras creencias en la posibilidad de una comprensión y control científico-tecnológico del mismo) (De Cózar, 2005, p. 140).
Lo anterior se puede respaldar con el argumento de que “la conservación de los recursos naturales y de los ecosistemas, es necesaria para garantizar la vida y la salud de todos” (Valencia, 2014, p. 132), y para esto resulta muy apropiado contar con la inclusión del PP en todos los planes y políticas que persigan tal propósito.
Otro componente de la dimensión salud ambiental es el de “situaciones en salud relacionadas con condiciones ambientales”, en el cual el plan propone entre otros aspectos, “identificar y abordar eventos de interés en salud pública relacionados con factores ambientales, e identificar y prevenir nuevas amenazas para la salud provenientes de factores ambientales” (CMSPS, 2013, p. 140). En este sentido se enfatiza que:
La vigilancia y análisis de la morbi-mortalidad, agentes etiológicos, factores de riesgo, entomología, reservorios y poblaciones silvestres, deben predecir, focalizar, estratificar y organizar la respuesta sectorial e intersectorial para la detección, prevención y control de las situaciones de salud relacionadas con condiciones ambientales y zoonosis (CMSPS, 2013, p. 143).
Estos enunciados del plan son muy relevantes, pues de cumplirse a cabalidad, se avanzaría de forma satisfactoria en el control de factores ambientales que inciden en la producción de la enfermedad, considerando que
La degradación del medio ambiente también amenaza todas las vertientes del bienestar humano. Se ha demostrado que los problemas de salud que padecen las personas, incluidos algunos tipos de cáncer, patologías medulares, el inicio de la transferencia de enfermedades de animales a los humanos, las deficiencias nutricionales y las dolencias respiratorias, están relacionadas con la degradación ambiental (PNUMA, 2007, p. 37).
De otro lado, mediante el control de los factores ambientales, el Estado demuestra que establece mecanismos para el goce del derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, acogiéndose a aspectos éticos y legales establecidos nacional e internacionalmente, tal como es el caso del pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales que hace parte de la carta internacional de Derechos Humanos, la cual en su artículo 13 relaciona el derecho a la salud con el medio ambiente de la siguiente manera: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” (ONU, 1948) y entre las medidas que recomienda a los Estados para lograrlo, está “el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente” (ONU, 1948).
Sería muy acertado si el Plan Decenal de Salud Pública actuara en coherencia con sus bases éticas y legales, y utilizara el PP como mecanismo para facilitar el desarrollo de las acciones planteadas en este componente sobre situaciones en salud relacionadas con condiciones ambientales recordando que este principio nos exige “que en caso de amenaza para el medio ambiente o la salud se tomen las medidas apropiadas para prevenir el daño (…) sin esperar a alcanzar una certidumbre científica completa” (De Cózar, 2005, p. 134).
Además, teniendo como base la discusión de los Derechos Humanos, como son el derecho a la salud y a un ambiente sano, compatibles con una ética de valores que incluye al hombre, a la vida misma y todos los factores asociados con ella y que así mismo “tiene como escenario el goce de los derechos colectivos en conexión con los valores de solidaridad, responsabilidad, cooperación, respeto, interdependencia, flexibilidad y diversidad”,(Valencia, 2014, p. 132), se concluye que la inclusión del PP “es crucial frente a la amenaza de los derechos e intereses colectivos” (Valencia, 2013, p. 133).
Continuando con las dimensiones del plan, la denominada “vida saludable y condiciones no transmisibles” busca “favorecer de manera progresiva y sostenida la reducción a la exposición de factores de riesgo modificables en todas las etapas del transcurso de vida” (CMSPS, 2013, p. 144).
Como componente de esta dimensión están los “modos, condiciones y estilos de vida saludables”, entre cuyos objetivos se destaca el de “crear condiciones para el desarrollo de aptitudes personales y sociales que permitan ejercer un control sobre la propia salud y sobre el medio ambiente, de tal forma que las personas opten por decisiones informadas que propicien su salud” (CMSPS, 2013, p. 145). De acuerdo con sus estrategias, este componente propone el “desarrollo de regulación y control adecuado de la composición de alimentos procesados y bebidas, la disponibilidad, comercialización y acceso de bebidas alcohólicas, desarrollo e implementación de procesos de certificación de entornos saludables” (CMSPS, 2013, p. 149), aspectos que son igualmente necesarios a los ya nombrados, para garantizar a la población condiciones que favorezcan el mantenimiento de una vida saludable (teniendo en cuenta que en esta parte solo se alude a la vida humana), lo cual amerita la inclusión del Principio Precautorio.
Con la dimensión “seguridad alimentaria y nutricional” el plan contempla acciones que:
Garanticen el derecho a la alimentación sana con equidad, en las diferentes etapas del ciclo de vida, mediante la reducción y prevención de la malnutrición, el control de los riesgos sanitarios y fitosanitarios de los alimentos y la gestión transectorial de la seguridad alimentaria y nutricional con perspectiva territorial (CMSPS, 2013, p.165).
Uno de los componentes de esta dimensión es el de “inocuidad y calidad de los alimentos”, buscando que no causen daño al consumidor cuando se preparen o consuman, y para lograrlo considera: “Perfeccionar el marco regulatorio haciéndolo más consistente con la protección de la salud de las personas y los derechos de los consumidores” (CMSPS, 2013, p. 166).
Incorporar el principio en este componente, constituiría una garantía del goce efectivo al derecho a la vida y a la salud y así se actuaría en concordancia con los derechos y deberes del consumidor, frente a los riesgos para su salud y seguridad de acuerdo con el artículo tres de la ley 1480 de 2011 que establece el derecho a la seguridad e indemnidad y proclama “el derecho a que los productos no causen daño en condiciones normales de uso y a la protección contra las consecuencias nocivas para la salud, la vida o la integridad de los consumidores” (Colombia. Congreso de la República, 2011).
Con base en la anterior cita, debemos también considerar el control sobre los cultivos transgénicos, que aparte de afectar la biodiversidad y las economías locales, también tienen consecuencias sobre la salud, pues:
Los riesgos sanitarios a largo plazo de los transgénicos presentes en nuestra alimentación o en la de los animales cuyos productos consumimos no han sido evaluados seriamente y su alcance sigue siendo desconocido. Nuevas alergias, y aparición de nuevos tóxicos son algunos de los riesgos que corremos al consumirlos (Green Peace, 2009).
En asocio con la problemática de la transgenia, otro objeto de interés de cualquier plan de salud pública debe ser el relacionado con la producción y consumo de agrocombustibles generados a partir de la soya, el maíz o la caña de azúcar o aquellos de segunda generación derivados de celulosa, en reemplazo de los derivados del petróleo, lo que implica entre otros problemas sociales y ambientales, la subida del precio para los consumidores, al ser empleados los bienes agrícolas para la industria energética y no para la alimentación humana y animal. Estos cultivos también afectan negativamente la biodiversidad y ponen en juego la soberanía y la seguridad alimentaria de los pueblos.
Considerando entonces que el derecho a la alimentación implica:
Acceso a alimentos, a los recursos productivos necesarios para que la persona, familia o comunidad pueda alimentarse a sí misma y a una alimentación adecuada en términos culturales, sanitarios y económicos, así como tres obligaciones para los Estados: respetar, proteger y garantizar este derecho (García & Gago, 2011, p. 7).
Para ello es necesario que, en el marco de la situación actual del país, la política de seguridad alimentaria y nutricional además de abordar estrategias para evitar la desnutrición y realizar acciones tendientes a controlar factores de riesgo que afectan la adecuada alimentación, trascienda y avance hacia una verdadera defensa y protección de la soberanía alimentaria, la cual se ocupa además de los fenómenos originados por la globalización alimentaria como el abaratamiento de materias primas para la agroindustria y la pérdida de la cultura alimentaria que afectan la seguridad alimentaria “tanto desde la perspectiva del riesgo y la salud, como desde la desnutrición” (Rivera, M, 2011, p.11), siendo los entes territoriales el escenario propicio para adecuar la política de seguridad alimentaria y nutricional en estos aspectos que contribuyen a garantizar la soberanía alimentaria y el cumplimiento del goce efectivo del derecho a la salud y a la alimentación.
Por su parte, la dimensión “vida saludable y enfermedades transmisibles” del plan, menciona en sus objetivos aspectos que son compatibles con el PP al hacer referencia a:
Disminuir de manera progresiva y sostenida la exposición a condiciones y factores de riesgo ambientales, sanitarios y biológicos (…) para la gestión de planes, programas y proyectos que reduzcan las exposiciones y vulnerabilidades diferenciales de la población a las enfermedades transmisibles (CMSPS, 2013, p. 180).
El aspecto anterior resulta determinante para el control de enfermedades emergentes, reemergentes y desatendidas, inmunoprevenibles y endémico-epidémicas, ya que la vinculación del principio en las acciones preventivas relacionadas con las enfermedades mencionadas puede contribuir a reducir sustancialmente los indicadores de morbimortalidad y los gastos de atención en salud, de acuerdo con lo dicho.
Mediante otra de las dimensiones del plan llamada “Salud pública en emergencias y desastres” se crea un espacio de:
Acción sectorial, transectorial y comunitaria, que propende por la protección de individuos y colectivos ante los riesgos de emergencias o desastres que tengan impacto en salud pública, procurando reducir los efectos negativos en la salud humana y ambiental (CMSPS, 2013, p. 189).
Uno de los objetivos de esta dimensión es “reducir el riesgo de desastres actual y futuro para enfrentar las consecuencias asociadas a los impactos del cambio climático” (CMSPS, 2013, p. 190), en cuyo caso encaja perfectamente el PP, pues este precisamente “nace ante la necesidad de la sociedad de identificar y corregir problemas que afectan la vida de los seres humanos y los ecosistemas, en algunos casos de manera catastrófica como es el caso del cambio climático” (Kriebel, et al, 2002, p. 99).
Como último componente de este apartado, se hace necesario resaltar al lector que todas las dimensiones prioritarias del Plan están cruzadas por dos dimensiones transversales, que son la de “Gestión diferencial de poblaciones vulnerables” y “Fortalecimiento de la autoridad sanitaria para la gestión de la salud”, teniéndose en consideración especialmente esta última para el análisis de este estudio, puesto que se centra en recomendar:
La intervención organizada de la sociedad para promover y prolongar la vida, minimizando y si es posible, eliminando los comportamientos dañinos y las influencias perjudiciales de factores medioambientales y sociales (CMSPS, 2013, p. 235).
Se destaca también en esta dimensión el papel del sistema sanitario en la realización de actividades que contribuyan para “reducir al mínimo la vulnerabilidad de la salud colectiva y gestionar adecuadamente las respuestas para la detección temprana del daño, el daño individual, la reparación y recuperación de la salud” (CMSPS, 2013, p. 235). Así, el rol del PP en el desarrollo de esta dimensión es de crucial importancia para fortalecer la vigilancia epidemiológica sanitara, considerando que:
El ejercicio de la autoridad sanitaria es un servicio básico de la salud pública, la responsabilidad de los gestores es hacer que se cumplan las normas y estas se desarrollan cuando se dan circunstancias que llevan a considerar inadmisibles ciertos riesgos, los cuales conllevan a la aplicación de medidas cautelares de autoridad con un criterio que permita contrapesar los riesgos de intervenir con los de no actuar (Villalbí, 2007, p. 172).
De acuerdo con los hallazgos y evidencias de esta investigación, se infiere que una de las estrategias por excelencia para desarrollar esta dimensión es la garantía, el aseguramiento y provisión adecuada de servicios de salud, en la cual se da un espacio a la política farmacéutica nacional para fortalecer el sistema de alertas en relación con “la vigilancia activa de medicamentos de interés, usos no autorizados, errores de medicación, la publicidad farmacéutica y calidad de medicamentos, así como planes de gestión del riesgo” (CMSPS, 2013, p. 248).
En este marco, el PP puede dar respaldo a esta política, concibiéndolo desde la perspectiva de ser “un instrumento jurídico, procedimental y metodológico que defiende un derecho de protección contra daños y riesgos, puede ser aplicado como regla reactiva de abstención que manda retirar productos deletéreos del mercado y prohíbe el ingreso de aquellos potencialmente nocivos” (Kottow & Carvajal, 2011, p. 12), lo cual lo convierte en un mecanismo facilitador de la toma de decisiones tal como lo ilustra el ejemplo del Instituto de Salud Pública de Chile, al crear una alerta sobre los efectos adversos cardiovasculares producidos por el medicamento Rosiglitazona, empleado para la diabetes mellitus, y exigir a los titulares de los registros sanitarios de todos los productos farmacéuticos que contengan Rosiglitazona, “la actualización de los folletos de información al profesional y al paciente, para incluir estos datos de seguridad. Al mismo tiempo, diseñará una estrategia de manejo de riesgo para un uso seguro de este medicamento” (Kottow & Carvajal, 2011, p. 30).
Las acciones de vigilancia en estos casos no son fáciles, pues se requiere del apoyo de muchos actores y especialmente de la voluntad política, pero avanzar en la inclusión de criterios que favorezcan el bienestar general de la población, en los planes y políticas públicas, hace que sean coherentes con su base ética y jurídica y sean vistos y acogidos con beneplácito por la comunidad nacional e internacional.
Las líneas operativas De acuerdo con la naturaleza de las diversas estrategias planteadas en el plan, las acciones que las conforman se ordenan para su ejecución en tres líneas operativas: promoción de la salud, gestión del riesgo en salud y gestión de la salud pública, las cuales son reglamentadas para su desarrollo en cada uno de los territorios.
En cada una de estas líneas se analizó si se tuvo en cuenta el PP, ya fuera de forma explícita o no, y se plantearon los argumentos que ameriten su inclusión. Mediante la línea “Promoción de la salud” el plan aspira “intervenir y modificar los Determinantes Sociales de la Salud, consolidando una cultura saludable que empodere para identificar y realizar elecciones positivas en salud en todos los aspectos de la vida” (CMSPS, 2013, p. 67). Para lograrlo se proponen acciones como la formulación de políticas públicas y la generación de entornos saludables. Según la Carta de Ottawa, la participación activa en la promoción de la salud:
Implica la elaboración de una política pública sana, y en tal sentido las acciones que se realicen deben tener en cuenta todos los factores políticos, económicos, sociales, culturales, ambientales, comportamentales y biológicos que la favorezcan o la perjudiquen (OMS, 1986).
El PP cobra mucha importancia para el desarrollo de ésta línea operativa, pues se identifica con muchos de los postulados de la carta, entre ellos el que dice:
Es esencial que se realice una evaluación sistemática del impacto que los cambios del medio ambiente producen en la salud, particularmente en los sectores de la tecnología, el trabajo, la energía, la producción y el urbanismo. Dicha evaluación debe ir acompañada de medidas que garanticen el carácter positivo de los efectos de esos cambios en la salud pública. La protección tanto de los ambientes naturales como de los artificiales, y la conservación de los recursos naturales, debe formar parte de las prioridades de todas las estrategias de promoción de la salud (OMS, 1986).
En la línea de “Gestión del riesgo en salud”, si bien no se nombra explícitamente el PP, se pudo observar que es donde hay una relación más directa con él, pues habla de las acciones que las entidades públicas o privadas tienen a cargo, para:
Disminuir la probabilidad de ocurrencia de un evento no deseado, evitable y negativo para la salud del individuo, que puede ser también el empeoramiento de una condición previa o la necesidad de requerir más consumo de bienes y servicios que hubiera podido evitarse
Y considera que
Estas acciones hacen parte de un enfoque estructurado para manejar la incertidumbre relativa a una amenaza (como la frecuencia y la severidad) de un evento o de los eventos, a través de una secuencia de actividades que incluye la evaluación del riesgo y el desarrollo de estrategias para identificarlo, manejarlo y mitigarlo (CMSPS, 2013, p. 67).
El PP se podría haber nombrado directamente en este apartado, considerando su relación con la gestión del riesgo, al ser considerada ésta como “el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de pérdidas y efectos secundarios que se desprenden de los desastres, así como de las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes que deben emprenderse” (ONU, s.f, p. 8).
Además, si en el contexto de la sociedad del riesgo se unen Estado y Sociedad para hacer efectivo el derecho a un ambiente sano que incorpore el enfoque de precaución en la gestión ambiental, prestando atención a las incertidumbres científicas,
La toma de decisiones puede tener en cuenta la información científica, basándose también en opiniones influidas por valores y percepciones sobre los riesgos y costes aceptables y sobre los beneficios. Como consecuencia suele establecerse una relación entre la precaución y un desplazamiento hacia formas más inclusivas, participativas y democráticas de la gobernanza ambiental (Cooney, 2005, p. 7).
Por su parte, la línea de “Gestión de la salud pública” es definida en el Plan como el:
Conjunto de acciones que la autoridad sanitaria, nacional o local, debe ejecutar sobre colectivos poblacionales indivisibles, encaminadas a modificar el riesgo primario, o la probabilidad de pérdida de la salud, en forma de estrategias colectivas, políticas, normas y documentos técnicos, así como en ejercicios de planificación, dirección, coordinación, integración, vigilancia, administración y fiscalización de recursos (CMSPS, 2013, p. 68).
Estas acciones orientadas a la modificación del riesgo, se articulan en gran medida con lo dispuesto en el Decreto 3518 de 2006, el cual reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y concibe en su artículo tres las medidas sanitarias como “el conjunto de medidas de salud pública y demás precauciones sanitarias aplicadas por la autoridad sanitaria, para prevenir, mitigar, controlar o eliminar la propagación de un evento que afecte o pueda afectar la salud de la población” (Colombia. Presidencia de la República, 2006). Lo anterior es compatible con el PP en tanto este:
Pretende asegurar que el bienestar de la población sea tenido en cuenta en todas las decisiones que comporten una incertidumbre científica. Cuando exista un grado substancial de incertidumbre científica sobre los riesgos y beneficios de una determinada actividad, las decisiones políticas que se tomen deberían favorecer la cautela respecto a los efectos sobre la salud de las personas y del medio ambiente (Kriebel, 2002, p. 124).
Además, porque la aplicación del PP presupone que:
Se han identificado los efectos potencialmente peligrosos y que la evaluación científica, aun siendo lo más completa posible, no permite determinar con certeza suficiente el riesgo. El hecho de juzgar el nivel de riesgo que es aceptable para la sociedad, corresponde a los políticos, que decidirán si actuar o no hacerlo. Este proceso de toma de decisiones debe ser lo más transparente posible e implicar a todas las partes interesadas (Barahona, 2004, p. 257).
Conclusiones
Los anteriores lineamientos permiten concluir que el actual Plan Decenal de Salud Pública se caracteriza por un enfoque preventivo, no incluye de manera explícita el PP ni lo tiene en cuenta como orientador de la política pública sanitaria. En algunos de sus lineamientos se exhorta a la realización de acciones anticipatorias que prevengan el daño y el manejo de la incertidumbre en la evaluación del riesgo y el desarrollo de estrategias para identificarlo, manejarlo y mitigarlo, lo cual se considera un avance en relación con el anterior Plan Nacional de Salud Pública pero, a pesar de esto, las acciones se centran en el bienestar humano (en tanto se enfoca en la prevención de factores de riesgo y control de vectores, iniciativas dirigidas a la mitigación de los riesgos asociados a desastres naturales y acciones antrópicas, promoción de hábitos de vida saludable, entre otros), y no se incluyen de manera directa a las demás especies que hacen parte del entorno (son solamente incluidas como transmisores en el caso de algunas especies animales o con un rol activo en el caso de especies vegetales), lo cual demuestra una visión antropocentrista fuerte en la formulación del plan, no basada en la sustentabilidad; ello porque no hay una dimensión que considere de manera separada e integral la relación entre el medio ambiente natural y humano.
Aportes desde la academia para la gestión pública
Con base en los resultados surgen elementos conceptuales para justificar la inclusión del PP en los planes, programas y proyectos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría de Salud Pública de Manizales, entidades encargadas de implementar el PDSP.
Se hizo énfasis en la necesidad de apropiarse de escuelas de pensamiento y teorías actualizadas sobre el accionar de la salud pública, teniendo como base fundamental los aspectos éticos y de Derechos Humanos contenidos, entre otros documentos, en la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos y en la Constitución Política de Colombia para dar cumplimiento a la función que les corresponde de velar por la salud y bienestar del medio ambiente natural y humano, haciendo especial uso del Principio Precautorio.
Se resaltó la necesidad de incorporar al diseño de sus planes, programas y proyectos el contexto de los marcos normativos y compromisos adquiridos por el Estado a través de convenios y tratados en materia de salud y medio ambiente, entre los cuales cabe mencionar: el Convenio de Basilea (1989), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992) y el Protocolo de Kyoto (1997), los cuales son nombrados en el Plan Decenal de Salud Pública, además de aquellos que siendo igualmente importantes no figuran en éste como: la Declaración de Estocolmo sobre Medio Humano (1972), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), las Conferencias Internacionales sobre la Protección del Mar del Norte (1984 y 1987), el Convenio de Viena (1985), la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), la Declaración de Wingspread (1998), la Conferencia Mundial sobre la Ciencia (1999), el Protocolo de Cartagena (2000), la Declaración de Lowell (2001).
Igualmente, se recomendó a las entidades para que se apoyen en leyes nacionales que se han formulado para aprobar algunos de estos eventos internacionales, de las cuales hacen parte del PDSP la Ley 29 de 1992 que aprueba el Protocolo de Montreal (1987), la Ley 253 de 1996 que aprueba el Convenio de Basilea (1989), la Ley 994 de 2005 que aprueba el Convenio de Estocolmo (2001), la Ley 1159 de 2007 que aprueba el Convenio de Rotterdam (1998), la Ley 629 de 2000 que aprueba el Protocolo de Kyoto (1997), y otras leyes expedidas con el fin de proteger a la población de acciones que causen daño a la salud y al medio ambiente como la Ley 1523 de 2012 que también se incluye en el plan, así como la Ley 23 de 1973, la Ley 9 de 1979, la Ley 99 de 1993, la Ley 164 de 1994, la Ley 599 de 2000, la Ley 740 de 2002, que no se nombran en el plan, pero constituyen un aporte para el desarrollo de la política pública sanitaria.
Los aportes conceptuales del estudio plantean la forma de incorporar el PP en la evaluación y gestión del riesgo, analizando las ventajas y desventajas de una actividad y escogiendo la estrategia que transforme los niveles de vulnerabilidad a que pueden estar sometidos un grupo de individuos, o comunidad. Este proceso implica:
La comunicación del riesgo o transmisión de la información obtenida en la evaluación tanto a los políticos como a la población afectada. Por tanto, debe ser transparente y multidisciplinario, involucrando a todas las partes implicadas con el objetivo de valorar las diferentes opciones, incluidas las consecuencias potenciales de la decisión de no actuar (Sánchez, E, 2002, p. 372).
Además requiere del trabajo intersectorial e interinstitucional, con el apoyo de los entes académicos y la participación ciudadana para el logro de una política de gestión del riesgo que haga efectivo el goce del derecho a la salud y a un ambiente sano, permitiendo la “redefinición de una política estatal que a su vez abogue por los derechos de libertad y sociales, incluidas las futuras generaciones y toda la comunidad de vida” (Cruz & Bodnar, 2013, p.13), lo cual se puede lograr si en los planes, programas y proyectos desarrollados por las entidades territoriales se incluyen acciones que realmente modifiquen el riesgo conocido, con la incorporación del PP en los casos que lo ameriten, así aparentemente se actúe en contravía de políticas económicas y desarrollistas del país y de la localidad.
Se espera que con este estudio y el antecedente de Agudelo y López (2009), los entes encargados de la política pública sectorial hagan un reconocimiento al PP, que genere una actitud investigativa y la creación de nuevas directrices y de unidades de gestión coordinadas interinstitucionalmente, para tener una concepción y acción de la salud pública como un asunto ecológico complejo e integral.
Referencias bibliográficas
Para citar este artículo: Noreña-Aristizábal, O. P. (2017). ¿El Principio de Precaución hace parte del Plan Decenal de Salud Pública de Colombia 2012-2012? Revista Luna Azul, 45, 266-286. DOI: 10.17151/luaz.2017.45.14 |
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DE INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL SOSTENIBLE
José-Luis Márquez-Escárcega1
Recibido el 9 de septiembre de 2015, aprobado el 30 de mayo de 2016 y actualizado el actualizado 21 de julio de 2017
DOI: 10.17151/luaz.2017.45.13
Resumen:
El presente artículo tiene como propósito mostrar cómo es posible rescatar el uso de la técnica, para colocarla al servicio de la ciudadanía. Se trata de mostrar que los ciudadanos puedan diseñar y aplicar instrumentos que permitan evaluar el desarrollo sostenible en la operación de servicios públicos, garantizando que se indague y evalué lo que a ellos les preocupa y afecta. Se pretende presentar una visión que permita romper la inercia donde el instrumento es más valioso que la población la cual será la directamente afectada por los resultados que arroje dicho instrumento.
La investigación se apoya en un diseño participativo, que utiliza la encuesta como pretexto para generar participación en la generación de indicadores para la evaluación de la gestión ambiental sostenible. Se presentan los resultados, comparando los indicadores generales versus indicadores elaborados y aplicados por un grupo de ciudadanos. Como conclusión general se afirma que, aunque los problemas de una comunidad puedan ser considerados como técnicos, descansan en las creencias, experiencias y aprendizajes humanos por lo que el conocimiento de la ciudadanía debe ser tomado en cuenta cuando se trata de evaluar, para nuestro caso, el impacto de la gestión ambiental.
Palabras clave: sostenibilidad, indicadores, participación ciudadana, servicios públicos, instrumentos.
CITIZEN PARTICIPATION IN THE DESIGN OF INDICATORS FOR THE EVALUATION OF SUSTAINABLE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT
Abstract:
This article aims to show how it is possible to rescue the use of the technique to place it at the service of citizens. The goal is to show that citizens can design and apply instruments that allow the evaluation of sustainable development in the operation of public services, thus guaranteeing that they investigate and evaluate what concerns and affects them. It is intended to present a vision that allows breaking the inertia where the instrument is more valuable than the population which will be directly affected by the results that the instrument throws. The research is supported by a participatory design that uses the survey as a pretext to generate participation in the design of indicators for the evaluation of sustainable environmental management. The results are presented comparing the general indicators versus indicators developed and applied by a group of citizens. As a general conclusion, it is stated that, although the problems of a community can be considered as technical, they rest on beliefs, experiences and human learning, so that knowledge of citizenship must be taken into consideration when evaluating, for this case, the impact of environmental management.
Key Words
Sustainability, indicators, citizens participation, public services, instruments.
Introducción
Se dice que lo que es de todos no es de nadie, esta afirmación popular encierra una serie de prácticas de abandono de lo público y de lo comunitario (Farrel, 1995). Una sociedad que pierde su esencia al privilegiar la propiedad individual sobre los intereses de una comunidad; una sociedad que abandona aquello que no le retribuye a algunos de sus miembros una ganancia directa, termina siendo una sociedad que deja a las circunstancias lo que ocurre con los espacios de todos. Este problema acrecienta la desigualdad económica, la inequidad social y al deterioro de lo natural. Es indispensable que las comunidades construyan por sí mismas, sin imposiciones de visiones técnicas ajenas o de intereses de grupos económicos y políticos, sus formas de evaluación que vaya más allá del rumor o del reconocimiento de algo que simplemente ocurre y lo transformen en evaluaciones que respondan a criterios fortalecidos por la técnica, pero que esta no sustituya el sentido humano de lo que ocurre, sino que cumpla el papel de avisar qué pasa, para que la propia comunidad intervenga.
Lamentablemente, muchas de las actividades que se fundamentan en criterios puramente técnicos han mostrado una gran debilidad para comprender que el desarrollo es desigual y compartido y que a problemáticas desiguales, deben existir respuestas desiguales. Ante estos problemas, que se pueden resumir en el encuentro entre la indiferencia para atender la sostenibilidad de lo común y el cumplimiento hueco de estándares, es necesario democratizar y lograr la participación de la ciudadanía en la elaboración de indicadores que respondan eficientemente en retratar lo que ocurre con el desarrollo desde una gestión ambiental sostenible, que permita a corto plazo elaborar una planeación estratégica ambiental (Ivars, 2001; Red de Desarrollo Sostenible de Colombia, s.f). El problema de fondo no radica en el tipo de gestión que se lleva a cabo, sino hasta donde será posible involucrar al mayor número de ciudadanos en el inventario y diagnóstico de las acciones de gestión, para elaborar indicadores que realmente la población haga suyos.
En el mundo actual la utilización de indicadores de desempeño está cada vez más presente en diversas situaciones y ámbitos (Bascuñán, Walker & Mastrantonio, 2009; ONU, 2007). Así mismo, la regulación para su aplicación y validación son rigurosos y específicas, partiendo del criterio de que un indicador debe presentar un panorama cierto y válido (Armijo, 2008; Bascuñán, Walker & Mastrantonio, 2009). Sin embargo, esta especialización excluye de participar e involucrarse activa y decididamente a la población que vivirá las acciones que se desprendan de los resultados arrojados por los mencionados indicadores. Se parte de la afirmación de que los ciudadanos en general no cuentan con los conocimientos, ni con las herramientas para el diseño técnico de un indicador, con lo cual las propuestas que pudieran realizar serían subjetivas y sin sustento técnico. Por supuesto que el rigor que supone un diseño y ejecución que posee una empresa especializada de acuerdo con normas estandarizadas y certificadas, no se puede encontrar en un grupo de ciudadanos que solo señalan, aparentemente, de manera arbitraria, sus observaciones sobre las deficiencias en los servicios públicos o sobre su calidad de vida. Con todo lo dicho, esta investigación propone que es posible que un grupo de ciudadanos puedan diseñar indicadores para evaluar el desarrollo sostenible de su ciudad; que sus observaciones tienen fundamentos en la práctica, la experiencia y las relaciones que se establecen entre población y autoridades; sin olvidar, por supuesto, la existencia de grupos de interés que afectan dichas relaciones. Desde este panorama se toma en cuenta la participación ciudadana como vía para vivir la democracia (Cunilí, 1991; PGN, 2007). Se trata de hacer efectiva la posibilidad de poner en práctica los mecanismos de participación en la toma de decisiones y la resolución de los problemas que afectan el bien común (Rodríguez, 2008; Banco de la República, 2015).
Como es fácil advertir, la propuesta se enmarca en la generación de indicadores con la participación de la comunidad. Hoy por hoy se puede encontrar en la literatura académica y en diversos medios informativos, afirmaciones e indicadores de todo tipo: con respecto al estado del mundo, de las ciudades, de los ciudadanos, entre otros; con la contundencia de estar fundamentadas en los más diversos índices de desarrollo: humano, ambiental, económicos, de felicidad, de pobreza, de belleza y decenas más (Quiroga, 2007). Cada índice pretende ofrecer información confiable sobre el estado que guarda la situación presentada y que debería servir para la elaboración de descripciones y diagnósticos, elaboración de políticas y prácticas públicas, privadas y sociales; y para la toma de decisiones (Quiroga, 2007; Bascuñán, Walker & Mastrantonio, 2009). Como se puede observar, el papel de los índices e indicadores aparece como sumamente importante. Los ciudadanos vivimos de acuerdo con las decisiones, planes y acciones que muchas autoridades toman de acuerdo con índices, indicadores y estudios que se llevan a cabo, y de los cuales la ciudadanía solo se entera ocasionalmente, ya que la mayoría de las veces termina siendo un conocimiento exclusivo de dirigentes y autoridades.
Originalmente, los indicadores surgen como un recurso técnico que permite obtener información lo más exacta posible sobre una situación que afecta o puede llegar a impactar a una organización o sociedad y tomar las mejores decisiones de precaución o atención, así como saber si lo previsto o planeado se cumple (Pfenniger, 2004). El Departamento Administrativo de Estadísticas de Colombia (DANE, 2005, en ONUDC, 2014) los define como: una expresión cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características, comportamientos o fenómenos de la realidad a través de la evolución de una variable o el establecimiento de una relación entre variables, la que comparada con periodos anteriores o bien frente a una meta o compromiso, permite evaluar el desempeño y su evolución en el tiempo (Tiana, 1997; Pfenniger, 2004; ONU, 2007; Armijo, 2008). Sin embargo, cada vez más se vuelven exclusivos y en el mejor de los casos trascienden anecdóticamente a la sociedad. Por lo anotado, es fundamental recuperar el papel protagónico que le corresponde a los ciudadanos en la determinación de falencias y virtudes de la administración pública de su ciudad.
Podemos encontrar diferentes ejemplos, aunque con rasgos comunes, de cierta participación de los ciudadanos en la valoración de las acciones de las autoridades y en la toma de decisiones con respecto a las ciudades: México D.F., Córdoba en Argentina y la propuesta Better Life de la Unión Europea. En la ciudad de México se aplican indicadores que buscan sobre todo que la ciudadanía evalúe las acciones de las autoridades; en la ciudad de Córdoba, un grupo de ciudadanos propone el control de las acciones de gobierno, por medio de indicadores; y la Unión Europea parte de que sean los ciudadanos los que propongan a qué actividades se debe dar énfasis en los planes de gobierno (Perero Van Hove, s. f.).
Como ya dijimos, en el caso de la investigación realizada, se constituyó un grupo de ciudadanos a los cuales se les dio información sobre aspectos a tomar en cuenta para evaluar el desarrollo sostenible en su municipio, y con base en esto, propusieron indicadores que fueron aplicados y que son el punto central en esta investigación. Un aspecto ineludible fue el pensar las acciones desde la comprensión y el encuentro con el desarrollo sostenible (Novo & Zaragoza, 2006; Gálvez, 2011).
El contexto de la investigación El estudio se desarrolló en el municipio de Malambo, ubicado en el departamento del Atlántico. Es una población con 486 años de historia, que debe su nombre al cacique Pedro Malambo, quien tomó su nombre de los árboles que abundaban en la región Caribe colombiana. Los primeros pobladores de estas tierras fueron los indios mocaná. El sitio de Malambo fue descubierto por un grupo de españoles en 1529 comandados por Jerónimo de Melo. En 1857 es elevado a distrito municipal, pero 28 años más tarde desciende a la categoría de corregimiento. Por medio de la ordenanza 024 de abril 24 de 1912 fue erigido municipio. Es uno de los cuatro municipios que forman el área metropolitana de Barranquilla. Se localiza a 24 kilómetros de la capital del departamento, con una población de aproximadamente 184000 habitantes en su cabecera urbana (Gobernación del Atlántico, 2015). Actualmente padece una serie de impactos positivos y negativos que imponen los cambios que la región está sufriendo a raíz de las expectativas que trae consigo el acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos de Norteamérica. Dichos impactos nos hablan de contaminación, cambios del uso del suelo, cambios de vocación de ríos y lagunas; construcciones de bodegas que han afectado espacios verdes e incluso humedales. No obstante, a pesar de este “desarrollo” la situación de la mayoría de la población no ha mejorado profundamente (Nullvalue, 1999).
Materiales y métodos
La necesidad de conocer qué está pasando en la situación de vida de los ciudadanos en relación con los servicios facilitados directa o indirectamente por los entes gubernamentales y conocer si estos se ajustan a un modelo de desarrollo sostenible, es uno de los propósitos de esta investigación. El segundo propósito es comprender desde qué ángulos la ciudadanía reflexiona y evalúa dichos servicios, y por último, realizar el ejercicio donde un grupo de ciudadanos elaborara un número de indicadores que permitieran adentrarse en el estado del desarrollo sostenible en su municipio. Para llevar a cabo esta indagación fue necesario diseñar y aplicar encuestas, así como poner en marcha círculos de información y reflexión con ciudadanos de los más diversos orígenes y ocupaciones. La investigación se realizó a través de un conjunto de actividades distribuidas en cinco tiempos:
Primer tiempo. Se realizó un estudio documental sobre los municipios cercanos a la capital del departamento, con la finalidad de seleccionar el que sería intervenido. Tres fueron los criterios utilizados para la selección del municipio a intervenir. El primero tuvo que ver con el crecimiento y con la urbanización, ya que esto supone una mayor respuesta a exigencias de integración negociada con los colindantes y a su vez, un mayor control de los impactos a áreas comunes, dado el necesario deslinde de responsabilidades políticas y administrativas. Es decir, muchas decisiones que se toman por parte de las autoridades municipales están sujetas a lo que ocurre en su entorno: la forma en que se articula el desarrollo está, en parte, sujeta a las experiencias y relaciones con los municipios vecinos, dado el proceso lento, pero seguro, de integración. El segundo criterio fue el número de habitantes y la densidad de construcciones en el municipio, dado que esto tiene una estrecha relación con las exigencias a que son sometidos los proveedores de servicios y que a su vez impacta la calidad de vida de la ciudadanía. Como se sabe, el crecimiento de una ciudad no es homogéneo. Está sujeto a disposición de territorio, decisiones políticas y hasta la presencia y fuerza de la corrupción y otras formas de ilegalidad; sin dejar de lado la presión que ejerce el desarrollo de la región sobre los planes territoriales por la instalación de industrias y la llegada de nuevos pobladores, sean cercanos o desplazados políticos, económico o ambientales del resto del país. Todas estas condiciones, así como el cambio de vocación de la zona, de agrícola a comercial-industrial, permiten que la valoración sobre los servicios recibidos y el impacto de estos en el bienestar de la ciudadanía y de región misma presente. El tercer criterio fue el tipo de problemas de sostenibilidad existentes, desde el cual encontramos dificultades que abordan lo ambiental, económico y social: problemática con cuerpos de agua, con humedales, zonas agrícolas y de parques, que se han traducido en la falta de trabajo para pescadores y campesinos provocando un rediseño de las actividades económicas predominantes (Miranda, 2013).
Segundo tiempo. Se estableció el diseño y la aplicación de una encuesta diagnóstica que permitió obtener información sobre nueve indicadores preestablecidos especialmente sobre servicios públicos. Los resultados de dicha encuesta sirvieron como punto de partida para la reflexión del grupo de ciudadanos.
La encuesta se aplicó de manera aleatoria. Se trató de una encuesta con nueve reactivos relacionados directamente con los servicios que reciben los ciudadanos, cada uno con cuatro opciones de respuestas cerradas: excelente, bueno, regular y malo. En el momento de la aplicación no se dio ninguna información al encuestado, quedando la respuesta sobre lo solicitado a criterio de ellos. No se le solicitó a los encuestados ninguna aclaración del porqué de su respuesta, registrando simplemente su percepción de acuerdo con su imaginario. Se aplicó un total de mil encuestas.
Tercer tiempo. Se organizó una reunión con un grupo de ciudadanos del municipio, realizada en las instalaciones de la alcaldía, con la asistencia de trece personas, de veinte invitadas. Entre los participantes se encontraban profesores, pescadores, comerciantes, amas de casa, secretarias, funcionarios públicos y jubilados. La reunión tuvo una duración de cuatro horas, de las cuales la primera se dedicó a exponer los resultados de la encuesta realizada en el segundo tiempo. Otros cuarenta minutos fueron utilizados para exponer los criterios mínimos a tener en cuenta para elaborar un indicador; el resto del tiempo fue utilizado para que los participantes diseñaran una nueva encuesta de acuerdo con los temas y preguntas que el grupo de ciudadanos estableció previamente. Se acordó aplicar las encuestas por el mismo grupo de ciudadanos que la diseñó. En total se aplicaron 100 encuestas.
Cuarto tiempo. Aplicación de encuestas organizada alrededor de 10 indicadores definidos y propuestos por el grupo de ciudadanos. Posteriormente, se organizaron los resultados de la encuesta diseñada y aplicada por los ciudadanos.
Quinto tiempo. Realización del análisis comparativo entre la encuesta aplicada en el segundo tiempo y la realizada en el cuarto tiempo. Elaboración de las conclusiones de la investigación.
Resultados y discusión
Como se mencionó en el apartado anterior, en el segundo momento se aplicó una encuesta a la comunidad. En la encuesta inicial, la comunidad debía señalar la existencia o no de los indicadores y su nivel de calidad, como se aprecia a continuación:
Este tipo de encuesta presentó resultados generales de los servicios públicos asociados a los indicadores como se muestra a continuación:
Las apreciaciones que la comunidad presenta frente a los indicadores de los mismos servicios públicos son más completas, desde lo que revela la encuesta diseñada por ellos mismos. A continuación, se muestra la encuesta diseñada por la comunidad:
Al contrastar los resultados de las encuestas, se aprecia que estos tienen un sentido diferente. Por ejemplo, con relación a la primera pregunta se encuentra que en la primera encuesta los resultados sobre los servicios públicos y otros aspectos consultados fueron valorados con una calificación entre bueno y regular; en contraste, para los mismos servicios, en la segunda encuesta los resultados otorgan a estos, calificaciones entre desfavorable y malo.
La calificación por sastifacción se definió con la siguiente escala:
25%----------------------50%-----------------------75%-----------------100% Desfavorable Favorable
En este orden de ideas, para el servicio de agua, el 42,75 % de los encuestados calificó el servico como desfavorable, el mismo porcentaje de la comunidad otorgó una calificación de malo.
Al contrastar el total de preguntas, se puede observar una constante en este sentido, como se aprecia a continuación:
Como se mencionó, cuando el ciudadano tiene más opciones de identificar algo que le sucede, su respuesta es más detallada y con ello una opinión más completa, más cercana a su realidad. Es decir, que, a mayor número de opciones de respuesta, más posibilidades tiene el ciudadano de considerar o tomar en cuenta aspectos que antes no había pensado o en los que no hubiese reflexionado. En otras palabras, puede ser que en una vivienda el agua llegue con olor desagradable y eso hace que se no tome en cuenta la frecuencia con que se dispone del líquido. Este fue un elemento que el grupo focal tomó en cuenta. Es decir, que la encuesta no fuera tan genérica, sino más puntal, de tal manera que incluyera la problemática que se vive cotidianamente.
Las diferencias obedecen principalmente a que la primera encuesta es genérica y tiene que ver con la percepción del ciudadano, con sus preocupaciones relevantes, que le llevan a estimar si el servicio es bueno, malo, etc. La segunda encuesta, al ser elaborada por ciudadanos, mostró gran preocupación por señalar los problemas que presentan los servicios de manera puntual, aun así, no se abordaron todos, sino aquellos que afectan más recurrentemente. Es fácil notar en la comparación, que los resultados de la segunda encuesta son generalmente malos. Es decir, las valoraciones tienden a ser negativas. Otro aspecto relevante que resulta valioso destacar, tiene que ver con que la ciudadanía decidió incorporar como una de las categorías de la segunda encuesta el cuidado del ambiente, lo cual no aparece en la primera encuesta.
Como lo afirma Perero (s.f.), de manera tradicional, los gestores públicos han evitado procesos de participación social esgrimiendo diversas razones como las que se enumeran a continuación:
• “El gran público es ignorante”. • “El coste del tiempo que hay que invertir en el proceso de participación es desproporcionado respecto a los beneficios esperables”. • Los gestores suelen considerar que son los que tienen la responsabilidad de emitir un juicio profesional. • Se tiende a considerar que las instituciones gubernamentales tienen obligaciones legales que no pueden ser transferidas a nadie.
La participación de la ciudadanía de manera activa en la elaboración y aplicación de indicadores ofrece: democratizar el modelo, no solo en la consulta, sino en la práctica del indicador, al ser los propios ciudadanos que lo diseñaron, quienes lo ponen a prueba. Los indicadores responden de mejor manera a lo que ocurre; se establece una nueva de forma de diálogo ciudadano en torno a los servicios que ofrecen los organismos estatales o privadas, ya que se supera la percepción.
Aunque la participación de los ciudadanos no fue en un número significativo, es importante señalar que dada la falta de experiencia de los participantes y de la población en involucrarse en actividades de este tipo, se considera que es un punto de partida. Se está sembrando una semilla que se espera germine y se vuelva una práctica común que empodere a los ciudadanos en algo que gradualmente se fue perdiendo. Hoy por hoy se informa, en el mejor de los casos, sobre lo que se va a hacer, cuando se trata de consultar si las personas están de acuerdo en lo que se hará, pero sobre todo que participen en el diseño y aplicación de la consulta. Una acción de este tipo legitima los actos de gobierno y los resultados de la consulta misma.
Los resultados de la consulta en términos ciudadanos trajeron consigo un elemento fundamental: que el conocimiento de la ciudadanía debe ser tomado en cuenta (Merino, 1995), no de manera general o partiendo de rumores, sino detallando hasta donde sea posible la problemática existente, que afortunadamente o desafortunadamente lo sabe el que la vive. En el presente ejercicio investigativo, los ciudadanos intercambian información y experiencias al interactuar, lo que hace sólidas las preguntas a realizar y con ello el indicador a proponer.
Muchas veces la realidad de lo que vive una comunidad es un secreto a voces, todos lo saben, pero oficialmente no existe; y como no existe, no es tomado en cuenta para ser consultado, evaluado y mucho menos solucionado. La consulta a la ciudadanía lleva a incorporar situaciones que de otra manera jamás trascenderían el saber de las comunidades.
Se pueden encontrar autores que consideran que este ejercicio es infructuoso principalmente porque no debe ser responsabilidad de las comunidades sino de las propias autoridades u organismos especializados e independientes. En ese orden de ideas, cabe anotar que las personas participantes en el diseño y aplicación de la encuesta, se preguntaron qué sentido tenía el ejercicio si al final no sería tomado en cuenta por las autoridades.
Conclusión y recomendaciones
A manera de conclusión se puede afirmar que existen tres posiciones fundamentales con respecto a las actividades realizadas: los ciudadanos deben participar en los actos de gobierno; la ciudadanía, al elegir sus representantes, muestra su conformidad con los planes y actos de gobierno; se le asigna un rol de vigilante, pero sin involucrarse de manera directa; debe ser además informada de lo que se hará. Hoy por hoy, la democracia representativa es seriamente cuestionada, porque transfiere el poder ciudadano a personas y grupos políticos que en ocasiones no actúan para responder efectivamente a quienes los eligieron; en consecuencia, la democracia participativa ofrece más ventajas y posibilidades de vigilancia, que es el sentido de la propuesta en el que este proyecto está inmerso (Velásquez, Martínez, & Cumsille, 2004). Los problemas de una ciudad son técnicos, pero sobre todo son humanos: se traducen en prejuicios y aprendizajes que lesionan a la ciudad al individualizar la participación y las decisiones, olvidando el sentido social de la propia ciudad.
Referencias Bibliográficas
Magíster en Educación de Adultos. Docente de la Facultad de Ciencias Ambientales. Universidad de la Costa; e-mail: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it. Identificación ORCID: 0000-0001-6936-1005.
Agradecimientos
Yusellys Bachelleth, Edna Miranda, Alcaldía del Municipio de Malambo, Atlántico.
Potencial conflicto de intereses
No existen conflictos de intereses.
Fuentes de financiación
Convocatoria INDEX-9 del año 2014-2015 de la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad de la Costa, Barranquilla. Colombia.
Para citar este artículo: Márquez-Escárcega, J. L. (2017). Participación ciudadana en la elaboración de indicadores para la evaluación de la gestión ambiental sostenible. Revista Luna Azul, 45, 252-265. DOI: 10.17151/luaz.2017.45.13 |
ESTRUCTURA Y DIVERSIDAD FLORÍSTICA DE LA ZONA TERRESTRE DE UN HUMEDAL URBANO EN BOGOTÁ (COLOMBIA)
Alba-Luz González-Pinto1
Recibido el 14 de abril de 2016, aprobado el 15 de noviembre de 2016 y actualizado el 21 de julio de 2017
DOI: 10.17151/luaz.2017.45.11
RESUMEN
En el humedal El Burro ubicado en la ciudad de Bogotá (Colombia), se describió la estructura y diversidad florística de la zona terrestre, para el establecimiento de estrategias de restauración ecológica. Utilizando un muestreo estratificado, se realizaron 15 parcelas de 200 m2 para plantas leñosas con DAP ≥ 1 cm y para herbáceas se siguió el método de cuadrante de 1 m2, con un total de 61 unidades de muestreo. Se identificaron las unidades de vegetación de pastizal y vegetación arbórea y arbustiva mixta, en las cuales se registraron 51 especies incluidas en 45 géneros y 30 familias. El pastizal se encuentra dominado por la especie introducida Pennisetum clandestinum, con presencia de individuos arbustivos y arbóreos de Baccharis bogotensis, Acacia melanoxylon, Acacia decurrens y Salix humboldtiana, entre otras. La unidad de vegetación arbórea y arbustiva mixta se caracteriza por la presencia de las especies Caesalpinia spinosa, Cotoneaster pannosus, A. decurrens, A. melanoxylon y Pittosporum undulatum. La evaluación de las condiciones actuales del ecosistema permitió evidenciar que aun cuando en las dos unidades de vegetación se observa la presencia de especies vegetales nativas en estado de desarrollo juvenil, se deben implementar estrategias para superar la barrera que impone el pastizal con respecto al destino de las semillas y la sobrevivencia de plántulas, que permitan acelerar la regeneración de estos ecosistemas.
PALABRAS CLAVE
Área protegida, barreras restauración, pastizal, vegetación arbórea, arbustiva mixta.
STRUCTURE FLORISTIC AND DIVERSITY OF THE TERRESTRIAL AREA OF A URBAN WETLAND IN BOGOTA (COLOMBIA)
ABSTRACT
In El Burro wetland, located in the city of Bogota (Colombia), the floristic structure and diversity of the terrestrial area were described for establishing ecological restoration strategies. Using a stratified sampling, fifteen 200 m2 plots for woody plants with DBH ≥ 1 cm and for herbaceous plants were made following the 1 m2 quadrant method with a total of 61 sample units. Vegetation grassland and tree and shrub vegetation mixed units were identified, from which 51 species included in 45 genera and 30 families were recorded. The pasture is dominated by the exotic Pennisetum clandestinum species, with the presence of shrubby and arboreal individuals of Baccharis bogotensis, Acacia melanoxylon, Acacia decurrens and Salix humboldtiana, among others. The arboreal vegetation and mixed tree and shrub unit is characterized by the presence of Caesalpinia spinosa, Cotoneaster pannosus, A. decurrens, A. melanoxylon and Pittosporum undulatum. The assessment of current conditions of the ecosystem showed that, even though in the two units of vegetation the presence of native plant species in juvenile development is observed, strategies must be implemented to overcome barrier imposed by the pasture with respect to the destination of seeds and seedling survival which allow accelerating the regeneration of these ecosystems.
KEY WORDS
Protected area, restoration barriers, pasture, arboreal vegetation, mixed shrub.
INTRODUCCIÓN
La restauración ecológica de áreas protegidas se realiza con el fin de restablecer su integridad ecológica y la de sus alrededores mediante la recuperación de los procesos ecológicos clave, la reducción de la influencia de especies invasoras, el restablecimiento de la hidrología natural o de otras condiciones físicas y químicas que soportan la estructura y función de los ecosistemas, el mantenimiento o recuperación de las especies nativas y hábitat degradados o perdidos, que ayuden a mitigar el cambio climático mediante el almacenamiento y secuestro de carbono, así como proteger y aumentar sus servicios ecosistémicos (Keenleyside et al., 2012).
Los humedales urbanos requieren especial atención para su conservación y recuperación, ya que son componentes estructurales en paisajes urbanos y constituyen conexiones claves para procesos ecológicos que se desarrollan en las ciudades (Vásquez, 2016). Además, estas áreas urbanas son relevantes por los servicios ecosistémicos que ofrecen y su contribución al bienestar humano, asociados con el aporte a la diversidad biológica, filtración de aire, regulación del microclima, reducción del ruido, evacuación de aguas pluviales, tratamiento de aguas residuales, recreación, valores culturales y estética del paisaje (Bolund & Hunhammar, 1999; Kusch et al., 2008; RAMSAR, 2012).
Actualmente en Bogotá, se cuenta con quince humedales urbanos declarados como áreas protegidas de orden distrital (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2004), que se constituyen como elementos importantes dentro de la estructura ecológica principal y regional, en los que es vital continuar con la rehabilitación de sus funciones ecológicas relacionadas con los servicios ambientales que prestan al entorno urbano (Vargas et al., 2012). Dentro de estos servicios resaltan la regulación del microclima local y de los caudales hídricos, la fijación de nitrógeno y carbono, la provisión de sumideros de nutrientes y agentes tóxicos y la descomposición de la materia orgánica (van der Hammen et al., 2008).
Dentro de los humedales urbanos de Bogotá, el humedal El Burro es estratégico por su ubicación, pues al encontrarse en uno de los sectores más secos de la ciudad, es fundamental su función como regulador ambiental, hídrico y de humedad relativa (DAMA, 2006). Este humedal sufrió diversas transformaciones y disminuyó su área en los últimos sesenta años, pasando de 171,5 ha a 18,8 ha actualmente (INGETEC, 2007). Los principales factores de pérdida y alteración se asocian a los procesos de relleno para urbanización, la disposición inadecuada de escombros y basuras, la fragmentación del área del humedal para la construcción de una vía principal, la disminución de caudales afluentes al humedal, el vertimiento de aguas de conexiones erradas que provienen de las áreas urbanizadas cercanas; así como actividades de pastoreo a los que han sido sometidos los terrenos periféricos del humedal durante muchos años y su consecuente terrización, colmatación y presencia de especies invasoras (INGETEC, 2007) y colonizadoras agresivas.
Ante la situación de degradación de este humedal, desde la década de los 90 se han iniciado acciones de protección, recuperación y educación ambiental, que ha contado con apoyo financiero de entidades privadas y del Estado, con aportes de la comunidad científica y universitaria mediante el desarrollo de proyectos de investigación y una fuerte participación comunitaria (van der Hammen et al., 2008). Sin embargo, es importante el desarrollo de procesos de restauración ecológica que ayuden a superar los tensionantes o barreras que impiden su regeneración. Una fase inicial de este proceso consiste en la evaluación del estado actual del ecosistema, que permita dar paso a la comprensión entre los factores de alteración y los atributos del ecosistema, y precisar posteriormente los objetivos de restauración (Vargas, 2011; Vargas et al., 2012). Esta línea base incluye entre otros aspectos, la descripción de los aspectos importantes de la biodiversidad como la composición de especies y la estructura de la comunidad (SER, 2004).
Los humedales urbanos del distrito capital cuentan con los estudios de vegetación de Hernández-R. y Rangel-Ch. (2009) en el humedal Jaboque y las caracterizaciones de la cobertura vegetal como parte de los puntos de referencia para la formulación de los planes de manejo ambiental (PMA) de los humedales Jaboque (ADESSA y EAB, 2006), Torca-Guaymaral (Guillot y González, 2007a), Córdoba (Guillot y González, 2007b),Tibanica (Hernández y Nates, 2007), El Burro (Guillot y González, 2008), La Vaca (PUJ y EAB, 2009a), Techo (PUJ y EAB, 2009b), Capellanía (CI Colombia y EAB, 2010a), Juan Amarillo (CI Colombia y EAB, 2010b) y La Conejera (FHLC y EAB, 2012).
El objetivo general de este estudio fue caracterizar la zona terrestre o franja de terreno no inundable (DAMA, 2006) del humedal El Burro, con base en la descripción de su composición y estructura florística. Se busca contribuir con información que sirva de base para definir las estrategias de restauración ecológica, que permitan acelerar el restablecimiento del ecosistema.
MÉTODOS
Área de estudio
El estudio se realizó en El Burro, un humedal andino de planicie de origen fluviolacustre, que se caracteriza por estar ubicado en la sabana de Bogotá (Colombia), por debajo de los 2.700 msnm, con un espejo múltiple y áreas inundables morfométricamente no uniformes (DAMA, 2006). Se localiza en la localidad de Kennedy, entre los 4°38’33’’ N y 74°9’1’’ W (Figura 1). Tiene una extensión de 18,8 ha (González, 2008) y se encuentra fraccionado en dos partes por una vía principal (Avenida Ciudad de Cali); una noroccidental y otra suroriental, cerca de urbanizaciones, bodegas y depósitos de maquinaria pesada (INGETEC, 2007).
El humedal se encuentra ubicado en una zona relativamente seca del suroccidente de la ciudad, con un volumen de precipitación anual promedio de 564 mm y, un régimen de precipitación bimodal con periodos lluviosos entre abril-mayo y octubre-noviembre; la temperatura media mensual de 14,7°C; la humedad relativa media anual es de 80%; la evaporación presenta un valor total anual de 1.066 mm y la velocidad del viento tiene un valor promedio de 2,3 m/s (Chenut, 2008).
Teniendo en cuenta la compatibilidad entre la vegetación nativa de la sabana de Bogotá y el área en el que se ubica el humedal, se toma como referente para la franja terrestre las coberturas vegetales de bosques y matorrales de zonas inundables que se originaron producto de la erodación del río Bogotá y sus afluentes en el sedimento de la laguna de la sabana, y los bosques de planicie no inundable (van der Hammen et al., 2008).
De acuerdo con los inventarios realizados por van der Hammen (1998), en el bosque de zona inundable la especie dominante es Alnus acuminata, acompañada de Acinodendron reclinatum, Ageratina fastigiata, Cestrum buxifolium, Prunus serotina, Baccharis revoluta, Ludwigia peruviana y varias hierbas higrófilas; en el bosque de planicie no inundable domina Ilex kunthiana y Vallea stipularis, y son muy abundantes Myrcianthes leucoxyla, Symplocos theiformis, Prunus serotina, Alnus acuminata, Smallanthus pyramidalis y Baccharis latifolia.
Definición de unidades de vegetación
El método de análisis visual, mediante el empleo de criterios de interpretación como tono, textura, color y forma, garantiza un nivel de precisión suficiente para la definición de clases de cobertura (Erencin, 2000; Jayakumar et al., 2002; Aldana y Bosque, 2008). En el presente estudio, las unidades vegetales se obtuvieron mediante digitalización en pantalla sobre imágenes satelitales Digital Globe® de febrero del 2014, disponibles para aplicaciones online del software Google Earth® v. 7.1.2.2041, utilizando como guía los datos de campo para la identificación de los límites entre las unidades. Los polígonos capturados fueron posteriormente procesados y analizados mediante el software ArcGIS® v. 10.1.
Composición y estructura florística
El estudio se llevó a cabo en el primer semestre del 2014. La vegetación de la zona terrestre se caracterizó usando un muestreo aleatorio estratificado. Para el muestreo del estrato arbóreo y arbustivo, se utilizaron 15 parcelas de 200 m2 (50 x 4 m), de las cuales 10 fueron ubicadas en la unidad de vegetación de pastizal y las 5 restantes en la vegetación arbórea y arbustiva mixta. Para todos los individuos con una altura superior a 1 m y DAP > 1 cm, se registraron los datos de altura (h), diámetro a la altura del pecho (DAP) y dos diámetros de cobertura midiendo los dos ejes principales de la copa del individuo (Castellanos-Castro y Bonilla, 2011). Para la vegetación herbácea se utilizaron 61 cuadrantes de 1 m2 (44 en el pastizal y 17 en la vegetación arbórea y arbustiva mixta), ubicados aleatoriamente, donde se registró la presencia y la cobertura de todos los individuos vegetales con una altura menor a 1 m. Todos los individuos fueron identificados taxonómicamente y los ejemplares de las especies colectadas fueron depositados en el Herbario del Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis, bajo la serie de numeración de la autora (ALG).
Análisis de datos
En las unidades de vegetación, la diversidad se analizó con los índices de diversidad de Simpson (1-D) y Shannon-Wiener (H’), de equitatividad (J) y α de Fisher (Magurran, 2004). Para determinar diferencias en los índices de Simpson y Shannon-Wiener entre las unidades de vegetación, se realizó la prueba t de Hutcheson (P = 0,05) (Magurran, 2004).
A partir de la información de las parcelas de 200 m2, se calcularon los parámetros estructurales utilizando los métodos propuestos por Rangel-Ch. y Velásquez (1997), para describir la densidad relativa; frecuencia relativa; área basal; cobertura, cuya área se calculó usando la fórmula de un óvalo (Prieto et al., 1995); e índice de valor de importancia – IVI, usando los valores relativos de frecuencia, densidad y área basal. Con la información de los cuadrantes de 1 m2 se calculó la frecuencia relativa, definida como el número de cuadrantes donde aparece la especie, en relación con el número total de cuadrantes muestreados. La información registrada fue digitalizada y procesada en los programas Excel® y Past® versión 3.10 (Hammer, 2015).
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Composición florística
En la zona terrestre del humedal El Burro se identificaron dos unidades de vegetación que presentan una fisionomía propia. Un pastizal con un cubrimiento del 88% del área total, que contiene una leve cobertura de árboles y arbustos distribuidos de forma dispersa y una unidad de vegetación arbórea y arbustiva mixta, con una superficie del 12% (Figura 2).
La evaluación del estado actual de la zona terrestre del humedal El Burro, como fase inicial del proceso de restauración ecológica, permitió la identificación de 51 especies, incluidas en 30 familias, de las cuales 28 corresponden a especies nativas (Anexo 1).
Con respecto a la caracterización diagnóstica del PMA del humedal (Guillot & González, 2008), se evidenció un incremento de 39 especies. De estas especies, las que tienen hábito arbustivo y arbóreo hacen parte de los procesos de restablecimiento de las coberturas vegetales adelantados por las ONG y la comunidad aledaña, en las zonas terrestre y de ronda (INGETEC, 2007).
El 43% de la riqueza total de especies registradas pertenecen a Fabaceae (8), Asteraceae (7), Rosaceae (3), Solanaceae (3) y Verbenaceae (3). Estas familias también registraron el mayor número de géneros (Tabla 1).
En el pastizal la familia Fabaceae agrupó el 19% de las especies, seguida de Asteraceae (16%), Rosaceae y Verbenaceae (7% cada una). En la vegetación arbórea y arbustiva mixta, las familias con mayor porcentaje de especies fueron Fabaceae (20%), Rosaceae y Salicaceae (las dos con 10%).
Las familias más abundantes corresponden a Fabaceae y Asteraceae, esta última característica de ecosistemas perturbados (López et al., 2015), lo cual coincide con otros estudios desarrollados en los humedales de Bogotá (ADESSA y EAB, 2006; Guillot y González, 2007a; Guillot y González, 2007b; Hernández y Nates, 2007; Guillot y González, 2008; PUJ y EAB, 2009a; PUJ y EAB, 2009b; CI Colombia y EAB, 2010a; CI Colombia y EAB, 2010b; FHLC y EAB, 2012; Azula, 2014; Zabaleta, 2014).
Diversidad
La unidad de vegetación con mayor diversidad arbórea y arbustiva la obtuvo el pastizal, determinada por los índices de Shannon-Wiener (2,56) y α de Fisher (7,99) (Tabla 2). Al comparar el pastizal y la vegetación arbórea y arbustiva mixta, se observó que la diversidad de especies, estimada mediante el índice de Shannon-Wiener, difiere significativamente (t262 (2) = 0,65, p<0,05).
La comparación de estos índices con los obtenidos por otros autores se dificulta, debido a las diferencias en los métodos y las zonas de muestreo dentro del humedal. Por lo anterior, es necesario establecer los elementos base y las condiciones bajo las cuales se deben calcular los índices, para que aspectos como zona y área de muestreo, hábito (arbóreo, arbustivo, herbáceo) y categorías de tamaño, que inciden en el resultado final permitan realizar comparaciones entre ecosistemas similares (Cantillo et al., 2004).
Estructura
Pastizal
En el pastizal se distinguen los estratos arbóreo, arbustivo y herbáceo. En los primeros estratos la densidad promedio en parcelas fue de 20±13 individuos. El histograma que representa la estructura horizontal (Figura 3A), indica un cierto desequilibrio en la distribución de individuos en las clases diamétricas intermedias, y la mayor cantidad de individuos estuvo acumulada en la cuarta clase diamétrica (6,8-8,6 cm), representando el 32% del total registrado.
La mayor densidad relativa la registraron las especies A. melanoxylon (21%) y A. decurrens (19%). Estas especies fueron introducidas inicialmente en los humedales de Bogotá para alinderar las tierras y secar el cuerpo de agua (van der Hammen et al., 2008), y se caracterizan por tener un comportamiento invasor, que les permite establecerse rápidamente en un ambiente diferente al de su origen, lo que resulta en cambios en la estructura y la dinámica del ecosistema nativo (Hussain et al., 2011). Asimismo, se ha evidenciado que los cambios en las propiedades abióticas y bióticas del suelo, favorecen la germinación, el crecimiento y la capacidad competitiva de estas especies, lo que a su vez tiene consecuencias negativas sobre las especies vegetales nativas, reduciendo su crecimiento e impidiendo su establecimiento (Lorenzo y Rodríguez-Echeverría, 2015; Morris et al., 2011).
Las especies más frecuentes fueron Baccharis bogotensis (70%) y Alnus acuminata (40%). La mayoría de individuos de B. bogotensis han sido reintroducidos. Sin embargo, en la parte noroccidental del humedal se ha evidenciado la presencia de algunos individuos que han colonizado el área por regeneración natural, lo que puede estar relacionado con su gran capacidad de colonizar y su fácil adaptación, que contribuye a acelerar los procesos de sucesión en terrenos perturbados y sustratos empobrecidos (Hernández et al., 2012; Camacho y Mejía, 2011). En cuanto a la especie A. acuminata, propia de los ecosistemas de humedal (van der Hammen et al., 2008), su importancia radica en la capacidad de generar relaciones de simbiosis con ectomicorrizas fijadoras de nitrógeno, lo que le facilita colonizar suelos pobres (Mahecha, 2010).
En cuanto a la cobertura, los individuos de la cuarta clase diamétrica (6,8 - 8,6 cm), presentaron los valores más altos (Figura 3B). Las especies que se destacaron en cuanto a sus valores de cobertura relativa fueron A. melanoxylon (27%), Salix humboldtiana (26%) y A. decurrens (23%). La especie S. humboldtiana ha sido utilizada como colonizador en programas de recuperación (Giraldo et al., 2009), dada su característica de alcanzar tallas considerables en pocos años (González y Cadenazzi, 2015).
En las parcelas muestreadas, el promedio del área basal fue de 0,05±0,07 y del DAP de 4,0±2,2 cm. Los individuos de la cuarta clase diamétrica (6,8 - 8,6 cm), tuvieron el mayor aporte al valor de área basal (56%) (Figura 3C). Las especies con mayor valor promedio de DAP fueron Myrcianthes rhopaloides (8,9±0), que debido a su lento crecimiento y alta tasa de sobrevivencia le permite asegurar su persistencia (León et al., 2008), A. melanoxylon (7,6±0,8), A. decurrens (7,3±0,9) y S. humboldtiana (6,3±0,4). Las especies con mayor peso ecológico (IVI) fueron: B. bogotensis (32,7), A. melanoxylon (26) y A. decurrens (23,3).
La altura promedio en el total de parcelas muestreadas fue de 3,6±2,8 m. Los individuos con diámetros entre 8,7 y 10,5 cm presentaron la mayor altura promedio con 9,5 m (Figura 3D). La especie con mayor altura promedio fue A. melanoxylon (10,4±1,6), seguida de S. humboldtiana (6,7±0,4), A. decurrens (4,6±0) y Smallanthus pyramidalis (3,2±0,1), especie pionera de vida corta que contribuye a la fertilidad del suelo debido al aporte de hojarasca (Pinzón, 2009).
En el estrato herbáceo la especie más frecuente fue P. clandestinum (98%), seguida de Juncus effusus (20%), Holcus lanatus (18%), Sonchus oleraceus (16%) y Senecio madagascariensis (14%). De acuerdo con el porcentaje de cobertura, sobresale la especie P. clandestinum (81%), que ha sido reportada como una especie dominante en los humedales de Bogotá al ocupar considerables áreas (Montenegro-S et al., 2006; Hernández-R. y Rangel, 2009; Bejarano y Bonilla, 2009; Rosselli & Stiles, 2012; Díaz-Espinosa et al., 2012) y en complejos de humedales en Cundinamarca y Risaralda (Rodríguez y Dueñes, 2015; Walteros, 2016).
A pesar de ser de hábito terrestre, P. clandestinum ha logrado colonizar la zona de transición y borde (Díaz-Espinosa et al., 2012) con alto grado de sedimentación y colmatación, llegando incluso a penetrar el interior del cuerpo de agua (Caro et al., 2012). Por lo anterior, se considera como la principal especie invasora de estos ecosistemas, cuyo comportamiento agresivo afecta el desarrollo de la vegetación natural en la interfase terrestre-acuática, disminuyendo la diversidad del área (van der Hammen et al., 2008) y cuya competencia se convierte en un factor decisivo en la sobrevivencia y desarrollo de plántulas nativas (Vargas et al., 2008).
Dentro de las especies nativas registradas, se encuentran herbáceas anemócoras como J. effusus y Verbena litoralis, esta última considerada potencialmente invasora en los humedales de Bogotá por la capacidad de formar parches (Vargas et al., 2012); la herbácea zoócora Physalis peruviana; árboles y arbustos anemócoros como A. acuminata, B. latifolia, S. pyramidalis, Vallea stipularis, B. bogotensisy Dodonaea viscosa; y árboles y arbustos zoócoros como Juglans neotropica, Morella parvifolia, Morella pubescens, Myrsine coriacea, Hesperomeles heterophylla, M. rhopaloides, Duranta mutisii, Xylosma spiculifera y Abatia parviflora.
En pastizales es común la utilización de acciones enfocadas a la formación de núcleos de dispersión por medio de la plantación y siembra de individuos de especies arbustivas y herbáceas atrayentes de animales dispersores y polinizadores, que al ser de ciclo corto sirven de alimento para los organismos descomponedores, reciclando la materia orgánica en el suelo (Reis et al., 2010; Vargas et al., 2012). Para Meli & Dirzo (2013), el sombreado de los individuos arbóreos y arbustivos nativos reintroducidos en pastizales abandonados, podría ser importante para competir con los pastos y facilitar la regeneración de especies tolerantes a la sombra. En bosques altoandinos de Colombia, la nucleación con especies como Lupinus bogotensis y Phytholacca bogotensis, ha demostrado que facilita el crecimiento y supervivencia de otras especies nativas (Gómez, 2011), y específicamente para el caso de L. bogotensis, al disminuir la intensidad de luz tiene la capacidad de afectar la sobrevivencia de pastos invasores (Díaz et al., 2004).
Vegetación arbórea y arbustiva mixta
En esta unidad de vegetación se evidencian los estratos arbóreo, arbustivo y herbáceo. En los primeros estratos, las parcelas muestreadas registraron una densidad promedio de 24±10 individuos. Las especies con alta densidad relativa fueron A. melanoxylon (25%); Cotoneaster pannosus (14%), que es una de las especies más comunes en Bogotá debido a su vistosidad y buena adaptación (Mahecha, 2010), cuyas bajas necesidades hídricas la hacen tolerante a las sequías (Sánchez de Lorenzo-Cáceres, 2008); Caesalpinia spinosa (13%), que se caracteriza por responder al déficit hídrico con una estrategia tolerante a la sequía, manteniendo bajos potenciales hídricos y elevada capacidad de recuperación de los mismos (Cordero, 2015); y D. viscosa (12%), que debido a la buena producción de hojarasca, es útil para la restitución de procesos ecosistémicos relacionados con la formación y retención de suelo (Martínez et al., 2006).
Las especies más frecuentes fueron A. melanoxylon (80%), A. decurrens y Pittosporum undulatum (60% cada una), esta última utilizada para la protección de cuerpos de agua, como refugio de pequeñas aves silvestres, alimento de entomofauna (Mahecha et al., 2012), y con propósitos ornamentales en los humedales; pero debido al alto reporte de invasión mundial, ha sido considerada como potencialmente invasora en estos ecosistemas (Díaz-Espinosa et al., 2012).
El patrón de distribución de individuos es equilibrado (Figura 4A), pues se muestra que existe una mayor densidad de individuos en la primera clase diamétrica (50%) y disminuye gradualmente a medida que las clases se van incrementando, confirmando que la mayoría corresponde a individuos en etapas tempranas de crecimiento y desarrollo. Los individuos de la segunda clase diamétrica (7,2-13,2 cm), presentaron los valores más altos de cobertura (Figura 4B) y los ubicados en la tercera clase diamétrica (13,3-19,3 cm), tuvieron el mayor aporte al valor total de área basal con 30% (Figura 4C). Las especies con mayor valor de cobertura relativa fueron C. spinosa (40%) y A. melanoxylon (20%).
El DAP de las especies muestreadas en promedio fue de 10,1±4,2 cm y las que registraron los valores más altos fueron F. soatensis (23,9±0), una especie utilizada como alimento para aves y para la conservación de aguas y suelo (Mahecha, 2010); Sambucus nigra (19,1±0), utilizada en reconstrucción de hábitats, teniendo en cuenta que sus frutos son muy apetecidos por la fauna silvestre (Pemán et al., 2013), pero que ha demostrado tener una alta capacidad invasiva porque transforma los hábitats de los humedales de Bogotá (Díaz-Espinosa et al., 2012); A. melanoxylon (16,9±6,6) y A. decurrens (14,9±11). Las especies más importantes estructuralmente de acuerdo con los valores de IVI fueron: A. melanoxylon (54,6), A. decurrens (27,4), P. undulatum (21,3), C. spinosa (19,9) y C. pannosus (18,2).
La altura promedio para las parcelas muestreadas fue de 7,2±2,8 cm. Los individuos con diámetros entre 25,5 y 31,5 cm presentaron la mayor altura promedio (14,2 m, figura 4D). Las especies con mayor altura promedio fueron S. nigra (14,3±0), A. melanoxylon (10,7±3,2), Ficus soatensis (10,2±0) y A. decurrens (10,2±6,3).
En el estrato herbáceo la especie más frecuente fue P. clandestinum (94%), seguida de Tradescantia fluminensis (24%) y Conium maculatum (12%). Las especies con mayor cobertura relativa fueron P. clandestinum (65%), seguida de T. fluminensis (17%).
En algunos cuadrantes muestreados se evidenció una capa de hojarasca formada por las especies A. decurrens y A. melanoxylon, que de acuerdo con algunos reportes donde se establece una lenta descomposición, puede conllevar a la acumulación de materia orgánica y alteración en los ciclos de carbono y nitrógeno (Lorenzo y Rodríguez-Echeverría, 2015; Castro-Díez et al., 2014; Liao et al., 2008). En áreas reforestadas con acacia en Bogotá, se ha recomendado la remoción de la capa de hojarasca que estas especies forman, con el fin de permitir el arribo de propágulos y generar microhábitats propicios para el establecimiento y colonización de diversas especies nativas (Solorza, 2012).
Dentro de las especies nativas identificadas, se encuentran los arbustos anemócoros B. bogotensis y D. viscosa, y los árboles y arbustos zoócoros D. mutisii, Myrcianthes leucoxyla, X. spiculifera, A. parviflora, C. buxifolium y L. lycioides; los cuales pueden llegar a facilitar la recuperación de las áreas de transición.
En el humedal, existe un potencial de restauración ecológica frente a la disponibilidad de especies vegetales nativas y la oferta de propágulos. Sin embargo, se requiere superar la barrera que impone el pastizal, en relación con el destino de los propágulos (Vargas, 2011), teniendo en cuenta que impide la llegada de semillas de especies nativas al suelo (Holl et al., 2000) y afecta la sobrevivencia de las plántulas por la competencia por agua y nutrientes (Holl, 2002). Para superar esta barrera, es importante la implementación de varias acciones en el pastizal dominado por la especie P. clandestinum, que incluyan su erradicación manual, la competencia con especies nativas y la aplicación de tratamientos de sombra para lograr un control efectivo (Vargas, 2011; Vargas et al., 2012). Lo anterior aumentará la probabilidad de un cambio en el patrón sucesional y la facilitación de la recolonización por parte de especies nativas (León y Corredor-Velandia, 2007).
CONCLUSIONES
En el humedal El Burro se identificaron dos unidades de vegetación que albergan 51 especies vegetales. La primera unidad vegetal corresponde a un pastizal dominado por la especie introducida P. clandestinum, con presencia de individuos arbustivos y arbóreos de B. bogotensis, A. melanoxylon, A. decurrens y S. humboldtiana, entre otras. La segunda hace referencia a una unidad de vegetación arbórea y arbustiva mixta, que se caracteriza por la presencia de individuos de C. spinosa, C. pannosus, A. decurrens, A. melanoxylon y P. undulatum.
A partir de los resultados de este estudio, se puede establecer que aun cuando en el pastizal y en la vegetación arbórea y arbustiva mixta se registra la presencia de especies nativas en estado de desarrollo juvenil, se debe continuar con la implementación de técnicas de nucleación que involucren la reintroducción de individuos de especies nativas de hábito arbóreo, arbustivo y herbáceo como M. leucoxyla, S. pyramidalis, Verbesina crassiramea, Viburnum triphyllum, D. viscosa, D. mutissi, X. spiculifera, L. bogotensis y P. bogotensis, entre otras.
Se debe buscar que las especies a reintroducir sean inductores de procesos de restauración ecológica, cuyas funciones estén asociadas a la oferta de alimento para la fauna, la recuperación de los suelos, la fijación de nitrógeno y el reciclaje de la materia orgánica. Asimismo, se requiere el control periódico de individuos de especies exóticas que puedan desarrollar un comportamiento invasor dentro del humedal como son A. decurrens, A. melanoxylon y P. undulatum.
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a la Subdirección Científica del Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis por la financiación y apoyo a la investigación, y al investigador Gustavo Morales del Jardín Botánico por su colaboración en la determinación taxonómica de algunas de las especies vegetales.
POTENCIAL CONFLICTO DE INTERESES
Ninguno.
REFERENCIAS
1. Bióloga. Especialista en Sistemas de Información Geográfica. Investigadora Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis. Bogotá, Colombia. This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.. ORCID: 0000-0002-8889-8278
ANEXOS
Para citar este artículo: González-Pinto, A.L. (2017) Estructura y diversidad florística de la zona terrestre de un humedal urbano en Bogotá (Colombia). Revista Luna Azul, 45, 201-226. DOI: 10.17151/luaz.2017.45.11 |
INDICADORES DE GOBERNABILIDAD PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO COSTERO EN COLOMBIA
Camilo-Mateo Botero-Saltarén1 Miriam Arrizabalaga-Fal2 Celene Milanés-Batista3 Omar Vivas-Cortés4
Recibido el 17 de julio de 2015, aprobado el 18 de mayo de 2016 y actualizado el 21 de julio de 2017
DOI: 10.17151/luaz.2017.45.12
RESUMEN
El presente artículo es resultado de un proyecto de investigación interinstitucional entre sector público, academia y sector privado, cofinanciado por recursos públicos de una convocatoria en buen gobierno. Las principales variables de análisis son la gobernabilidad y la gestión del riesgo costero en Colombia, por lo que se busca establecer una herramienta metodológica para optimizar la gestión pública en los municipios costeros. Se emplearon técnicas cualitativas y categorías de investigación de tipo propositivo, con marcadas etapas exploratorias, descriptivas y analíticas. Las técnicas más recurrentes fueron la revisión documental, las sesiones en profundidad, las entrevistas y las matrices cualitativas. Como resultado se obtienen cuatro indicadores para medir la gestión del riesgo como factor de gobernabilidad: conocimiento del riesgo, medidas de reducción del riesgo, capacidad de respuesta institucional a emergencias y coordinación y cooperación interinstitucional. Los indicadores fueron estructurados de acuerdo con una pirámide conformada por cuatro niveles (indicador, sub-indicador, variables y dato). Como producto final se crean las hojas metodológicas de cada indicador, los cuales pueden ser medidos en modo normal o modo emergencia. Se concluye que la batería de indicadores diseñada es una ventana de oportunidad para el manejo de un problema público, siendo a la vez una herramienta útil para propiciar mejoras en la gobernabilidad.
Palabras clave: riesgos costeros, gestión pública, indicadores de desempeño, desarrollo sostenible.
GOVERNANCE INDICATORS FOR COASTAL RISK MANAGEMENT IN COLOMBIA
ABSTRACT
This article is the result of an interinstitutional project between the public sector, the academia and the private sector, financed jointly by public resources of a governmental research call. The main variables of analysis are governance and coastal risk management in Colombia which is why it is sought to establish a methodological tool to optimize public management in coastal municipalities. Qualitative techniques and research categories of propositional type with marked exploratory, descriptive and analytical stages were used. The most recurrent techniques were documentary review, in-depth sessions, interviews and qualitative matrices. As a result, four indicators were obtained for measuring risk management as a factor of governance: risk awareness, risk reduction measures, institutional capacity for emergency response, and interinstitutional coordination and cooperation. The indicators were structured according to a pyramid made up of four levels (indicator, sub-indicator variables and data). As a final product, methodological sheets for each indicator were designed, which can be measured in normal mode or emergency mode. It is concluded that the battery of indicators designed is a window of opportunity to manage a public problem, being at the same time a useful tool to promote improvements in governance.
Key words
Costal risk, public management, indicators of performance, sustainable development.
INTRODUCCIÓN
En el año 2012 el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (COLCIENCIAS) abrió la Convocatoria 572, con la cual se buscaba conformar un banco de proyectos elegibles en buen gobierno, lucha contra la corrupción y gestión de política ambiental y del riesgo en Colombia. El presente artículo es resultado de uno de los proyectos seleccionados, denominado “La gestión del riesgo como factor de gobernabilidad en ciudades costeras”, ganador de esta convocatoria. El equipo científico ha estado liderado por investigadores pertenecientes a la Universidad Sergio Arboleda – Santa Marta, con la contribución de tres instituciones en Colombia (Grupo de Investigación en Sistemas Costeros - Playascol Corporation, Corporación Autónoma Regional de La Guajira e Instituto de Estudios del Ministerio Público) y una en Cuba (Centro de Estudios Multidisciplinarios de Zonas Costeras, Universidad de Oriente, Santiago de Cuba). En particular, este documento presenta el componente técnico de gobernabilidad y riesgo costero, dado el protagonismo que ha tenido en los últimos cuatro años.
Ola invernal como detonante de la gestión del riesgo en Colombia Inicialmente, se parte del hecho que en Colombia, según reporte del Banco Mundial, en el año 2006 los desastres naturales representaron el tercer elemento de mayor costo ambiental, generando pérdidas que le costaron al país 3.7% del PIB para su recuperación (BANCO MUNDIAL, 2012, pág. 58). Esta situación se ha agravado con la reiteración de desastres, como lo demuestra la revisión de informes históricos de acciones institucionales emprendidas en el país, detectando dificultades en la atención adecuada de estos eventos. A partir de ello se evidenció que en Colombia la respuesta a emergencias se ha asumido bajo un enfoque de atención de desastres, más que desde la gestión del riesgo, lo cual ha impactado negativamente la gobernabilidad en estas situaciones de crisis.
Un ejemplo claro fue la acción de los entes encargados del manejo en la costa Caribe colombiana de las llamadas “olas invernales” de los años 2009-2010 y 2010-2011, en la cual la eficiencia y gestión administrativa no fueron adecuadas, causando una tragedia ambiental, social y económica. De acuerdo con los datos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se afectaron más de dos millones de personas (70% de ellas en la Costa Caribe), 341.000 viviendas, 751 vías carreteables, 807.609 hectáreas, 813 centros educativos y 15 centros de salud (DNP, 2010, pág. 28). Como consecuencia, esta emergencia requirió recursos que sobrepasaron la vigencia previa, que ascendieron a más de 2.6 billones de pesos colombianos, utilizando 5% en atención, 21% en rehabilitación y 74% en obras de recuperación, reconstrucción y prevención. Adicionalmente, para el caso de las ciudades costeras, este presupuesto se debió unir a la inversión necesaria para otros riesgos ya presentes, como el ascenso en el nivel del mar y la erosión (DNP, 2010).
No obstante, el tema de la gestión del riesgo en Colombia, para el caso específico de las zonas costeras, no es un asunto desconocido. Desde la década de los noventa se han mencionado de forma explícita los riesgos costeros (Steer et al., 1997), siendo incluso parte de las áreas temáticas de la Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros – PNOEC (CCO, 2007), que los considera como un insumo básico para la planificación del territorio y la gestión integrada costera. A lo anterior se suma que el ordenamiento territorial de las ciudades, especialmente aquellas localizadas muy cerca de la línea de costa, exige de estudios integradores y holísticos que permitan minimizar efectivamente las vulnerabilidades, y por ende el riesgo a que están sometidas las poblaciones costeras (Milanes, 2011).
En la legislación colombiana, el artículo 10 de la ley 388 de 1997 eleva la gestión del riesgo a la categoría de “determinante ambiental del territorio”, con lo cual establece su obligatoria inclusión en los planes y esquemas de ordenamiento territorial. Es precisamente en esta exigencia de la determinante ambiental del riesgo en los instrumentos de planificación del suelo municipal, donde se resalta la necesidad de que dicha inclusión además tenga en cuenta la especificidad del riesgo costero. A pesar de ello, el ordenamiento de los territorios costeros realizado, a través de la aplicación de la mencionada Ley 388 de 1997, fue ampliamente insuficiente en la inclusión de una gestión del riesgo diferenciada de las áreas continentales (Díaz-Cano, 2011).
Esta falencia resulta preocupante en un país que tiene 12 departamentos con acceso al mar, que suman 31 municipios en la costa Caribe y 16 municipios en la zona costera Pacífica (tabla 1). En total, los 47 municipios en la franja mar-costa constituyen una franja de más de 3000 km del territorio nacional, la cual se encuentra bajo vulnerabilidades particulares que requieren ser identificadas y gestionadas bajo esquemas de Gestión Costera Integrada - GCI (Arenas, 2012; Botero, 2013). Esto ha hecho evidente la necesidad de implementar opciones alternativas a la gestión tradicional del riesgo, que tengan en cuenta la especificidad del territorio costero y su impacto sobre la gobernabilidad a la escala local. Adicionalmente, el enfoque tradicional puede ser un factor a tener en cuenta para encontrar las razones por las cuales entre las más de dos millones de personas afectadas por la ola invernal, el 70% se encontraban en la Costa Caribe (DNP, 2010).
Gestión del riesgo y gobernabilidad en municipios costeros En términos generales, se entiende el riesgo como la probabilidad de que una amenaza se convierta en desastre, dependiendo de las vulnerabilidades presentes en el momento de la emergencia. En consecuencia, la gestión del riesgo de desastres sería “un proceso social, impulsado por estructuras institucionales y organizacionales apropiadas, que persigue en forma permanente y continua la reducción y el control de los factores de riesgo en la sociedad a través de la aplicación de políticas, estrategias e instrumentos o acciones concretos, articulados con procesos sostenibles de gestión del desarrollo y el medio ambiente” (Bollin, 2003, pág. 10). Por su parte, la gobernabilidad se entiende como la situación en que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción del gobierno, permitiendo una verdadera capacidad de gobernar en el sentido de alcanzar óptimos niveles de desarrollo social, económico y ambiental (Aguilar, 1999).
Estos conceptos, inicialmente independientes, se relacionan al analizar la dinámica municipal en situaciones de desastre, dado que se impacta la administración pública local hasta el punto de hacerla altamente ineficiente (Díaz-Cano, 2011). Un ejemplo de ello se da cuando se presentan situaciones como desplazamiento forzoso, abandono de actividades económicas, aislamiento vial, perdida de infraestructura, daño de redes de comunicación y servicios públicos básicos, entre otros. Así mismo, las afectaciones de un desastre pueden ir hasta la pérdida de vidas humanas, pasando por la de bienes naturales (cuerpos de agua, bosques, fauna), monetarios (robos y hurtos, vandalismo) e inmateriales como la cohesión social, la identidad con un territorio y el sentido de ciudadanía (Díaz-Cano, 2011).
La gravedad de la afectación de la gobernabilidad en una situación de desastre, fue evidente en 2010, cuando entre otras medidas tomadas por el gobierno nacional para atender la gran magnitud de la temporada invernal, se reasignaron recursos públicos del sector educativo, programados para la ampliación de cobertura y mejoramiento de plantas físicas, para la reparación de establecimientos afectados principalmente por inundaciones (DNP, 2010). La consecuencia directa fue una reducción en la calidad de la educación de los municipios afectados, afectando la capacidad de gobernar de las autoridades locales. Por otra parte, las condiciones de riesgo se definen en su mayoría por los niveles de desarrollo municipal, y a su vez éste se ve impactado negativamente cuando soporta desastres derivados de una débil gestión de sus riesgos. Bajo esta premisa, se vincula la función estatal de generar condiciones para el bienestar de los ciudadanos, integrando la atención a los eventos que coloquen en riesgo su vida y bienes, con la buena gestión pública (Díaz-Cano, 2011). De esta manera, durante situaciones de desastre los requerimientos mínimos de estabilidad gubernamental se impactan, con lo cual la existencia de procedimientos y prácticas de buen gobierno toma especial protagonismo, dado que el proceso de toma de decisiones no solo afecta bienes materiales sino vidas humanas. En este contexto, se hace patente la premisa de Lavell según la cual “la gestión del riesgo dentro del contexto de la gobernabilidad es una manifestación palpable del cumplimiento de la función del Estado de salvaguardar la vida de sus asociados, es pues una dimensión de la gestión del desarrollo y de su institucionalidad” (Lavell, 1996, pág. 2).
Otro factor relevante en la adecuada gestión del riesgo es el presupuesto asignado previamente, dado que será una de las principales limitantes en caso de emergencia. Revisando el contexto colombiano, se observa una baja atención al tema de gestión del riesgo en las inversiones asignadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Particularmente, para el escenario de interés de esta investigación se observó que de un total de $444.761 millones asignados para La Guajira, solo el 1.1% ($5.109 millones) se asignaron para programas de sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, incluyendo de hecho una línea específica para “respuestas a la ola invernal” (DNP, 2010). Este pequeño porcentaje (1.1%) contrasta con el 39.9% (177.357 millones) que se asignaron, también para La Guajira, a los programas de protección social, que tienen un enfoque más proteccionista que preventivo.
En consecuencia, y dada la magnitud del problema científico a resolver, la investigación se concentró en explorar y describir la situación actual en los municipios costeros del Caribe colombiano, proponiendo una herramienta metodológica e informática que permita a las administraciones de municipios costeros gestionar su riesgo. El resultado presentado en este documento es el aporte desde la teoría de la gestión del riesgo y la gobernabilidad. No obstante, la meta más ambiciosa de este esfuerzo científico es que se apoye la implementación de acciones eficaces y efectivas de reducción, atención y recuperación de desastres, bajo el marco de acción de la GCI como estrategia de buen gobierno.
ÁREA DE ESTUDIO
El proyecto que enmarca este artículo buscó aprovechar la participación de varias instituciones, ubicadas en diferentes ciudades costeras, para enriquecer la experiencia científica en la comparación entre diversos territorios. Es así que se propuso desde su formulación y presentación a la Convocatoria 572 de 2012, que se trabajaría en tres áreas de estudio diferenciadas por su escala e interés de investigación (figura 1). Inicialmente, el área más amplia es la zona costera del Caribe colombiano, dado que la aplicación de los resultados científicos será directamente en los municipios allí ubicados, donde se espera además implementar la herramienta virtual que se está diseñando como otro de los resultados del proyecto.
Dentro de esta área de estudio general se encuentra el área de estudio piloto, la cual tiene la función de proveer la información de un caso real y, por tanto, ajustar los resultados a las condiciones particulares del Caribe colombiano. A partir del apoyo otorgado al proyecto por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira – Corpoguajira, se decidió tomar la ciudad de Riohacha como el caso piloto, aprovechando a su vez los múltiples riesgos costeros que allí se evidencian. Es importante aclarar que al ser una investigación de carácter cualitativo, lo más relevante no fue la precisión en los límites del área de estudio, sino que la cobertura del caso piloto se basó en las competencias municipales ligadas a la gestión del riesgo.
Riohacha fue tenida en cuenta dado que: 1. Está ubicada en el tercer lugar de ciudades con vulnerabilidad a los riesgos costeros, tales como el ascenso del nivel del mar y la erosión costera; 2. Ha presentado ya situaciones de pérdidas materiales, humanas y ambientales por riesgos socio-naturales; 3. Comparte con muchos otros municipios costeros del país una reincidencia en sucesivos desastres derivados de riesgos socio-naturales; y 4. Tiene un importante número de instituciones identificadas como actores del Sistema Municipal de Gestión de Desastres en su área (Municipio de Riohacha, 2012a)
También dentro de los criterios de selección de Riohacha, se tuvo en cuenta que en su actual Plan de Desarrollo 2012 – 2015 (Municipio de Riohacha, 2012b) se incluyen consideraciones sobre la inclusión del enfoque de GCI, aplicado a la creación y fortalecimiento de unidades de manejo integrado, tal como lo establece la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (MMA, 2000). Así mismo, incorpora a la planificación la formulación del Plan de Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera de la que hace parte Riohacha, en el cual debería existir una mención especial a la gestión del riesgo.
Finalmente, se seleccionó a Santiago de Cuba como el caso de referencia. El objetivo de incluir una población costera fuera de Colombia era la comparación con un ejemplo de eficiente gestión del riesgo, en unas condiciones geográficas similares a las del Caribe colombiano. Al respecto, Santiago de Cuba, al suroriente de esta isla caribeña, permitía el aprendizaje sobre atención a los desastres y minimización de vulnerabilidades que por décadas se ha realizado allí. La demostración más contundente de esta gestión eficiente fue el huracán Sandy, el cual cruzó justo encima de la ciudad en octubre de 2012, dejando apenas un reducido número de víctimas fatales, muy al contrario del efecto del mismo huracán sobre ciudades como Nueva York o Washington. Como soporte para el trabajo en Cuba, se contó con la participación del Centro de Estudios Multidisciplinarios de Zonas Costeras - CEMZOC de la Universidad de Oriente.
METODOLOGÍA
La investigación que se presenta en este documento se soportó en técnicas cualitativas, especialmente a través de datos nominales. Dentro de las categorías de investigación que propone Hurtado (2010) se puede clasificar como de tipo propositivo, aunque con marcadas etapas exploratorias, descriptivas y analíticas. De la misma manera, las técnicas más recurrentes fueron la revisión documental, las sesiones en profundidad, las entrevistas y las matrices cualitativas (Hurtado, 2010).
Inicialmente se realizó un taller de trabajo en Santiago de Cuba, en Mayo de 2013, en el cual a través de sesiones de profundidad tipo focus group se ajustaron las actividades generales presentadas en la propuesta, de manera que fueran compatibles con la situación real del área de estudio. Es así que se acordaron los eventos centrales de investigación en los cuales giraría la medición de la gestión del riesgo como factor de gobernabilidad. El resultado de este taller fue el soporte para construir durante los siguientes tres meses del proyecto la tabla de operacionalización. Esta herramienta es un cuadro que desglosa una investigación científica por sus eventos, identificando sus dimensiones e indicadores para su medición (Hurtado, 2010).
Posterior al taller de Cuba, se empezó la revisión documental en tres fuentes principales: a. Guías metodológicas de gestión del riesgo; b. Legislación colombiana sobre gestión del riesgo; y c. Literatura científica sobre indicadores, gobernabilidad y riesgos. La técnica utilizada es la descrita por Hurtado (2010), lo cual permitió que los hallazgos de cada documento pudieran ser automáticamente incluidos en la tabla de operacionalización.
Dentro de las guías de gestión del riesgo revisadas, se destaca la información obtenida de la guía Incorporando la Gestión de Riesgo de Desastre en la Inversión Pública (PREDECAN, 2009), la guía Evaluación de los resultados de desarrollo: evaluación de la contribución del PNUD-El Salvador (PNUD, 2011) y la Guía marco de acción de Hyogo 2005-2015: aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (ONU, 2005). La selección de estas guías se realizó desde la formulación del proyecto y se mantuvieron como principales documentos de referencia metodológica en gestión del riesgo.
Por otra parte, de la normativa revisada se destaca la Ley 1523 de 2012, por la cual se modificó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (MinInterior, 2012), modificando la mayoría de competencias institucionales en el tema. Se debe resaltar que al ser una investigación centrada en la gobernabilidad, y financiada por el Ministerio Público, la asignación de responsabilidades institucionales es el principal soporte de medición.
Una vez se construyó la tabla de operacionalización, se procedió al diseño de los indicadores. Inicialmente, se realizó un taller de trabajo y varias salidas de campo en Riohacha, durante julio de 2013, en las cuales se identificaron los riesgos, se validó la tabla y se definieron los lineamientos para la construcción de los indicadores. El taller se realizó a partir de la revisión individual y posterior discusión conjunta de los eventos de investigación seleccionados desde el primer taller, asemejándose a una actividad de focus group (Hurtado, 2010).
Simultáneamente a la realización del segundo taller, se realizó una intensiva búsqueda de información primaria en las entidades relacionadas con la gestión del riesgo en Riohacha. El objetivo de esta actividad se relaciona con lo ya expuesto sobre el caso piloto, donde se buscó identificar la situación real de la gestión del riesgo en las ciudades costeras del Caribe colombiano. En total se realizaron 15 entrevistas (tabla 2), a partir de un cuestionario preparado dentro del equipo de investigación colombiano y bajo la asesoría de la experta cubana.
Finalmente, el diseño de los indicadores partió de los cuatro eventos identificados en la tabla de operacionalización, para convertirlo cada uno en un indicador de gobernabilidad para la gestión del riesgo costero. La secuencia metodológica seguida es la recomendada por Quiroga (2009), que si bien es centrada en indicadores ambientales, es suficientemente genérica y a la vez detallada, permitiendo su ajuste a los temas de gobernabilidad. De cada indicador se preparó una hoja metodológica, en la cual se plasmó toda la información necesaria para permitir su medición objetiva y sistemática. La validación de los indicadores se realizó en dos talleres de trabajo realizados en Santa Marta (Magdalena, Colombia) en noviembre de 2013 y febrero de 2014. Adicionalmente, cada una de las cuatro hojas metodológicas fue revisada de manera asincrónica por los investigadores del proyecto, integrando las múltiples visiones en un documento con mayor soporte técnico y científico.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Desarrollo de la tabla de operacionalización Inicialmente se obtuvo la tabla de operacionalización, en la cual se incluyeron los cuatro eventos de investigación considerados más representativos de la gestión del riesgo como factor de gobernabilidad. Este producto se enmarca en la propuesta de investigación desde una perspectiva holística de Jacqueline Hurtado (2010) y su interpretación y terminología se sujeta estrictamente a este referente metodológico. En el desarrollo de la tabla se identificaron entre dos y cuatro sinergias científicas en cada evento, los cuales incluyeron un total de 43 indicios de investigación.
Adicionalmente, se construyó un instrumento de apoyo a la revisión de fuentes documentales, el cual permitió la identificación de diversos documentos organizados en ocho categorías de los órdenes internacional, nacional y local: a. Normativa; b. Planes; c. Programas; d. Estrategias; f. Guías de gestión del riesgo; g. Guías de manejo costero; h. Documentos derivados de investigación (libros, ponencias, tesis, artículos); i. Otros documentos (técnicos, prensa, institucionales, virtuales, literarios). Como resultado, el instrumento generó una matriz cruzada con 1075 códigos documentales, que abarcaron todo el espectro de documentos posibles de hallar en los cuatro eventos de interés.
La tabla de operacionalización también sirvió de soporte para identificar las entidades locales públicas y privadas con competencias en la gestión del riesgo, bien fueran estas responsabilidades directas o indirectas. La identificación se realizó en el caso piloto (Riohacha), obteniendo más de 25 entidades ligadas con acciones enmarcadas en los cuatro eventos de investigación. La tabla 3 presenta el listado de instituciones que tienen alguna competencia en gestión del riesgo costero en el caso piloto.
Batería de indicadores de gobernabilidad No obstante los resultados intermedios, el resultado más relevante fue la batería de cuatro indicadores para medir la gobernabilidad para la gestión del riesgo costero. El equipo de investigación logró un consenso según el cual cada indicador debería ir ligado a uno de los eventos de investigación, con lo cual se ganó en consistencia y coherencia. Asimismo, la estructura informacional se basó en las sinergias e indicios de la tabla de operacionalización, lo que facilitó la elaboración de las hojas metodológicas. El contenido de estas hojas partió de los ejemplos que presenta Quiroga (2009) sobre baterías de indicadores en América Latina y de la propuesta que ella misma recomienda en el cuerpo del documento, además de un ejercicio similar de diseño de indicadores de riesgo realizado en 2005 por la Universidad Nacional de Colombia (IDEA, 2005). Por último, el equipo de investigación agregó, ajustó y eliminó varios de los campos que dieron como resultado la estructura que se presenta en la tabla 4 y que se aplicó a los cuatro indicadores.
Los indicadores fueron estructurados de acuerdo con una pirámide de la información conformada por cuatro niveles (indicador, subindicador, variable y dato), los cuales pueden ser medidos en modo normal o modo emergencia. La diferencia entre los dos modos se concentra en las variables a tener en cuenta para la evaluación del indicador, dado que en el caso normal se realiza a partir de escenarios de gestión en una escala de unidades adimensionales de 1 a 5, mientras que en el modo emergencia la medición se concentra en tres preguntas indicativas de las acciones tomadas por cada entidad.
El primer indicador se refiere al conocimiento del riesgo, entendido como la información con que cuentan las entidades sobre los escenarios y factores del riesgo, los análisis y evaluaciones realizadas y el seguimiento a su permanente actualización. La medición se realiza de acuerdo con tres subindicadores, que cubren todo el espectro del conocimiento técnico en la materia: a. Evaluación del conocimiento de las amenazas; b. Evaluación del conocimiento de la vulnerabilidad; y c. Conocimiento de las zonas expuestas al riesgo. Los datos de este indicador se obtienen por la revisión de once indicios que incluyen aspectos como el registro histórico de amenazas de la región, la actualización del inventario de bienes expuestos o el mapeo de zonas expuestas al riesgo.
El segundo indicador se refiere a las medidas de reducción del riesgo, en el sentido del conjunto de acciones preventivas que se adoptan para disminuir las condiciones de riesgos existentes por parte del municipio costero. Este indicador se compone de cuatro sub-indicadores relativos a esta reducción del riesgo: a. Intervenciones preventivas; b. Intervenciones correctivas; c. Intervenciones prospectivas; y d. Protección financiera. Así mismo, la base de la estructura informacional la conforman diez variables que cubren aspectos desde el fomento de la cultura de la población en materia de gestión del riesgo hasta mejora de infraestructuras y recursos económicos para la reducción.
Como tercer indicador se estableció la capacidad de respuesta institucional a emergencias, siendo ésta la fortaleza que presentan las instituciones para enfrentarse una emergencia, en especial durante la ejecución de las actividades necesarias para la atención de un evento de desastre y su posterior recuperación. Los sub-indicadores que permiten integrar la información de capacidad de respuesta son dos, enfocados en el soporte legal el primero y en el soporte operativo el segundo. Pese a que este nivel de agregación tenga menos elementos que en los otros indicadores, los dos subindicadores enmarcan un total de nueve variables.
Por último, el cuarto indicador se enfoca en la coordinación y cooperación interinstitucional, en el sentido de las actividades que realizan las instituciones para vincularse entre sí en torno a la gestión del riesgo costero. La información de este indicador está organizada en tres subindicadores: a. Instancias para la gestión del riesgo; b. Instrumentos de coordinación y cooperación; y c. Experiencia en coordinación y cooperación. El total de variables incluidas es de ocho, cubriendo temas como la promoción de la coordinación y cooperación institucional en políticas y normativa y la creación de alianzas e interrelaciones locales, regionales, nacionales e internacionales.
En definitiva, se presenta una estructura informacional que permite abarcar los aspectos más relevantes de la gestión del riesgo costero, en el contexto legal, técnico e institucional colombiano (tabla 5), a partir de la conversión de la tabla de operacionalización en una batería de indicadores medibles. Es importante resaltar que esta propuesta se enmarca en los lineamientos de las guías de gestión del riesgo revisadas (ONU, 2005; PREDECAN, 2009; PNUD, 2011), así como en los lineamientos de la GCI desde la perspectiva sistémica (Botero, Evaluación de los esquemas de certificación de playas en América Latina y propuesta de un mecanismo para su homologación., 2013).
Finalmente, es pertinente agregar que a partir de los resultados presentados en este artículo, se diseñó una herramienta virtual que permite automatizar la medición de la gobernabilidad ligada a la gestión del riesgo municipal. Si bien la implementación de esta herramienta, así como de la batería de indicadores, no hacen parte del alcance del proyecto de investigación que enmarca este artículo, se planea que a través de este desarrollo informático se podrán ingresar los datos para que se calculen los indicadores, así como generar alertas cuando haya retrasos en el ingreso de información. Con esta plataforma virtual, que está diseñada para ubicarse en un servidor virtual y se desarrolló en software libre, también se podrán realizar consultas y generar reportes para los entes de control, además de facilitar el acceso a cualquier ciudadano interesado en conocer cómo ha sido el desempeño de las instituciones de su municipio respecto a la gestión del riesgo costero.
CONCLUSIONES
Con base en los avances de investigación, se evidencia una comprensión reiterada y afincada del problema público, que ha sido marcada históricamente por el predominio de un enfoque de tratamiento de los desastres centrado en acciones reactivas antes que preventivas, y en la conformación de acciones prospectivas. Este énfasis se abandona normativamente desde el año 2012, pero aún no se instituye en el quehacer de los municipios costeros colombianos, donde sigue vigente la atención del desastre en lugar de la reducción del riesgo.
Las debilidades evidenciadas históricamente en las labores de atención de desastres, en especial las llamadas “olas invernales”, han puesto en duda la capacidad del Estado de proteger y garantizar el bienestar de la ciudadanía, siendo necesario pensar el problema de una manera distinta, que conduzca a dotar de mayores capacidades al andamiaje estatal encargado de la materia, tanto en lo normativo como en la dotación de recursos y personal.
En forma colateral a lo anterior, se presenta una asimétrica relevancia de los tratamientos de los diferentes riesgos de desastre. Aquellos que constituyen riesgos reales por su ocurrencia histórica han llevado a la modificación normativa y los énfasis y urgencias del tema en el contexto de las políticas; en contraste, la dinámica normativa y de política para los municipios costeros tiene un origen que no se muestra tan asociado a la inmediata ocurrencia de un evento de catástrofe.
En este contexto, la revisión del estado del arte y posterior propuesta de indicadores de gobernabilidad pone de presente la necesidad de repensar el enfoque en la gestión del riesgo, más hacia la prevención y la prospectiva. Este cambio no solamente implica indagar por las capacidades de respuesta del Estado, sino además, por buscar la generación de mecanismos con capacidad de evolución que posibiliten mejoras en dichas capacidades de una manera armónica y cooperativa.
Desde las concepciones del New Public Management, los indicadores resultan apropiados para la gobernabilidad de la gestión del riesgo en las ciudades costeras, principalmente porque orientan la acción e institucionalizan las políticas en la materia desde y con los esquemas de seguimiento y evaluación. De esta manera, el conocimiento y la información generados por el proyecto dan una garantía de formas más abiertas, capaces, estables y eficaces de gestión por resultados. En este contexto se debe resaltar que el paso de formas de gobernabilidad tradicional a esquemas de gobernanza más evolucionados se reduce si la primera es una meta ya cumplida.
Dado que el objetivo de la investigación era la optimización de los procesos de gestión del riesgo en ciudades costeras, con miras a mejorar la gobernabilidad de estos territorios, y teniendo en cuenta que esta última se concibe como una cualidad, los indicadores establecidos permiten observar el grado de capacidad –por parte del gobierno– en la gestión del riesgo de desastres, en sus contenidos de política, es decir de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo, capacidad de atención de emergencias, y en la necesaria articulación y cooperación interinstitucional. En consecuencia, se aprecia una integralidad y consistencia explicativa en los indicadores.
AGRADECIMIENTOS
Este trabajo fue resultado del Convenio 0965 de 2012 financiado por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – COLCIENCIAS, en el marco de la Convocatoria 572 de 2012.
REFERENCIAS
1. Doctor en Gestión del Agua y la Costa, Grupo de Investigación Joaquín Aaron Manjarrés, Universidad Sergio Arboleda, Santa Marta, Colombia; This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it. 2. Máster en Gestión de Áreas Litorales, Grupo de Investigación en Sistemas Costeros, Playascol Corporation, Santa Marta, Colombia; This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it. 3. Doctora en Ciencias Técnicas. Centro de Estudios Multidisciplinarios en Zonas Costeras, Corporación Universitaria de la Costa CUC, Universidad de Oriente, Santiago de Cuba, Cuba; This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it. 4. Magíster en Estudios Políticos y Candidato a PhD en Estudios Políticos, Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá, Colombia; This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.
Potencial conflicto de intereses: Los autores declaramos que no se existe conflicto de intereses en la realización de la investigación.
Fuentes de financiación: La fuente de financiación utilizada para la ejecución de la investigación se obtuvo del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – COLCIENCIAS, en el marco de la Convocatoria 572 de 2012, en contrapartida por la Universidad Sergio Arboleda y Playas Corporación Ltda.
Para citar este artículo: Botero, C. M.; Arrizabalaga, M.; Milanés, C. & Vivas, O. (2017). Indicadores de gobernabilidad para la gestión del riesgo costero en Colombia. Revista Luna Azul, 45, 227-251. DOI: 10.17151/luaz.2017.45.12 |
ANÁLISIS DE UNIDADES DE PAISAJE Y EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL COMO HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL. CASO DE APLICACIÓN: MUNICIPIO DE TONA, ESPAÑA1.
Jorge-Andrés Rivera-Pabón2 Dayse-Cristina Senna3
Recibido el 20 de septiembre de 2015, aprobado el 19 de diciembre de 2016 y actualizado el 20 de julio de 2017
DOI: 10.17151/luaz.2017.45.10
RESUMEN
A través de este artículo se presenta una propuesta metodológica para desarrollar la formulación de un plan de gestión ambiental municipal. Para ello se emplean como herramientas de identificación y diagnóstico de los problemas territoriales de escala local, el análisis de unidades del paisaje y la evaluación de impacto ambiental. Precisamente, con el fin de visibilizar su fácil aplicabilidad, se exponen los resultados obtenidos de un ejercicio académico investigativo efectuado en el municipio de Tona, Cataluña-España. Por último, se esbozan una serie de programas y acciones de gestión ambiental para esta localidad, orientados a prevenir, controlar, mitigar y corregir los impactos generados por su urbanización y los diferentes usos del suelo.
PALABRAS CLAVE
Análisis de unidades de paisaje, evaluación de impacto ambiental, plan de gestión ambiental municipal.
ANALYSIS OF LANDSCAPE UNITS AND EVALUATION OF ENVIRONMENTAL IMPACT AS TOOLS FOR MUNICIPAL ENVIRONMENTAL MANAGEMENT. CASE OF APPLICATION: MUNICIPALITY OF TONA, SPAIN.
ABSTRACT
Through this article a methodological proposal to develop the formulation of a Municipal Environmental Management Plan is presented. To this end, the analysis of landscape units and environmental impact assessment are used as tools for the identification and diagnosis of the territorial conflicts at the local level. Precisely, to visualize its easy applicability, the results of a research academic exercise carried out in the Municipality of Tona, Catalonia-Spain are exposed. Finally, a series of environmental management programs and actions for this location, designed to prevent, control, mitigate and correct the impacts generated by urbanization and the different land uses are outlined.
KEY WORDS
Analysis of landscape units, environmental impact assessment, environmental management plan.
INTRODUCCIÓN
Los vínculos existentes entre la degradación ambiental de un territorio y las actividades productivas desarrolladas por la sociedad, acaban por revelar y advertir que corregir esta degradación necesita inversiones muchas veces de altos costos económicos. Por esta razón, un plan de gestión ambiental municipal (PGAM) busca preferentemente la prevención y anticipación de los impactos, antes que su recuperación y restauración, reduciéndolos de manera eficaz mediante la elaboración y ejecución de distintos programas, estrategias y acciones de carácter técnico y administrativo. Es así como el presente artículo tiene por objetivo, presentar una propuesta metodológica para la formulación de los PGAM, utilizando como instrumentos técnicos para la identificación de los problemas socio-naturales del orden local, el análisis de las unidades del paisaje y la evaluación de impactos ambientales con base en una matriz de calificación de impactos e integración.
Con relación a los acápites constitutivos del artículo, se expone en el numeral 1 el marco conceptual y metodológico que fundamenta la definición de los impactos ambientales y sus métodos de evaluación. En el numeral 2, se presentan las teorías y enfoques sobre el estudio del paisaje y su método de análisis. Luego, en el numeral 3, se exhiben algunas características básicas de un PGAM. Seguidamente, en el numeral 4 se pone en evidencia la capacidad de síntesis de los métodos diagnósticos planteados, su versatilidad y facilidad operativa, a partir de su aplicación en el municipio de Tona, Cataluña-España. Al final, se enuncian las conclusiones y las recomendaciones para la aplicación de estos métodos en otros contextos geográficos.
1. IMPACTO AMBIENTAL Y EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA
Se entiende por impacto ambiental el efecto que una determinada acción directa del hombre produce sobre el medio en sus distintos componentes (cambios y alteraciones en el clima y atmósfera, substrato geológico, geomorfología superficial del terreno, aguas, suelos, vegetación, fauna, en función de las actividades y relaciones socioeconómicas y productivas de una comunidad, percepción sobre el medio, formas culturales, costumbres, etc.).
Asimismo, de acuerdo con lo expresado por Xavier Estruch García (1992) en su texto Las evaluaciones de impacto ambiental en los estudios de paisaje, los efectos de esta acción pueden aplicarse sobre uno o varios componentes, modificando su estructura o función. También precisa este autor, que si el efecto resulta de una acción indirectamente inducida por el hombre allí donde, por causas naturales, existe ya una propensión a que éste tenga lugar (caso por ejemplo de la localización de asentamientos humanos cerca de valles inundables; construcciones y obras civiles en zonas expuestas a movimientos en masa o procesos erosivos; localización de áreas residenciales y actividades productivas en áreas con alta recurrencia de incendios forestales en épocas de sequía, etc.), se suele hablar, antes que de impacto ambiental, de escenarios de riesgo potenciados por el hombre.
Ahora bien, aun cuando al hablar de impacto ambiental se piense en un efecto negativo o perjudicial sobre el medio afectado, muchas veces esto no es así, sino todo lo opuesto. Por eso, al abordar el tema de los impactos ambientales, es necesario diferenciar desde el principio los positivos de los negativos. Así, los primeros representan una mejora en las cualidades intrínsecas de los componentes del medio, contribuyendo a aumentar su complejidad orgánica funcional, su estabilidad natural o las características de calidad de vida de una comunidad. Al contrario, los impactos negativos suponen un empeoramiento de las cualidades naturales del medio y las características socioeconómicas y culturales, favoreciendo su desestabilización y conduciéndolo hacia una mayor simplificación funcional, concretada en una disminución de la riqueza biológica y de las relaciones ecológicas de autorregulación, en la dificultad por asimilar y acoger los elementos o procesos de la actividad por parte de la comunidad, etc. (citado en: Estruch, 1992).
En cuanto a su fase diagnóstica, el análisis de impactos ambientales debe contener información sobre la localización de las actividades productivas y usos del territorio, los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro o de aquellas acciones que generen su mejoramiento. Es decir que la EIA es un proceso destinado a estimar la incidencia que puedan tener la ejecución de diversas actividades económicas lideradas por los sectores público, privado o mixto. De otro lado, por su naturaleza administrativa y legal, cualquier actividad productiva debe responder a las exigencias y cumplimiento de la legislación ambiental vigente, como también a las directrices definidas por los órganos públicos con competencia en la materia4.
1.1. Metodología para la evaluación del impacto ambiental
La metodología expuesta en este apartado es analítica y descriptiva, la cual surge de examinar el diseño y utilidad de dos métodos de evaluación de impacto ambiental, obteniendo una metodología alternativa que realiza la combinación entre los métodos cualitativos y cuantitativos.
1.1.1. Método de matrices causa-efecto
Las matrices causa-efecto son, sobre todo, métodos de identificación y valoración que pueden ser ajustadas a las distintas fases del estudio de impacto ambiental, arrojando resultados cuali-cuantitativos, ejecutando un análisis de las relaciones de causalidad entre una acción dada y sus posibles efectos en el medio. Estas matrices consisten en un listado de acciones humanas y otros indicadores de impacto ambiental que se relacionan en un diagrama matricial. Entre sus ventajas están que son muy útiles cuando se trata de identificar el origen de ciertos impactos, pero tiene limitaciones para establecer interacciones, definir impactos secundarios y realizar consideraciones temporales o espaciales5.
1.1.2. Método de calificación de impactos
El método utilizado para la calificación de los principales impactos ambientales es una matriz modificada causa-efecto de tipo cuantitativo, en la cual se toma en cuenta la calificación del impacto, es decir un valor que determina el nivel de daño al medio de las principales actividades impactantes, y se multiplica por su magnitud (determinada por la probabilidad de ocurrencia o afectación del medio). De igual modo, esta valoración se relaciona con la sensibilidad y fragilidad del elemento ecológico o socioeconómico impactado, así como por lo estratégico del recurso afectado.
Fórmula:
De este procedimiento se obtiene un valor de impacto que determina la importancia y capacidad de afectación al medio de cada una de las actividades, este valor se visualiza gráficamente (mediante colores) de la siguiente forma:
2. PAISAJE Y ANÁLISIS TERRITORIAL DE UNIDADES DEL PAISAJE
El paisaje ha sido objeto de diversas representaciones y significados a lo largo de la historia, prevaleciendo las valoraciones subjetivas y artísticas hasta el periodo decimonónico, y posteriormente, recibiendo un acusado énfasis científico de carácter positivista. Sobre estos aspectos, Molano Barrero (1994) sostiene que “hay múltiples aproximaciones al paisaje, pasando por las características perceptibles que integran conjuntos espaciales determinados, hasta abstracciones enlazadas con la imaginación” (p. 11). Con base en el reconocimiento de estas aproximaciones al estudio del paisaje, se presentan a continuación las posturas cualitativas propias del arte, las ciencias humanas y las positivistas, asociadas a las ciencias naturales y ambientales.
2.1. Enfoques cualitativos, histórico-hermenéuticos del estudio del paisaje
A partir de algunas explicaciones de orden cualitativo se reconoce al periodo comprendido entre los siglos XV y XVI como una etapa de florecimiento artístico que tuvo como objeto de interés la representación del paisaje. Sobre este enfoque, Mazzoni (2014), declara que:
En los siglos XV y XVI, el paisaje se utilizó con un sentido artístico, particularmente en el género pictórico, haciendo referencia a la escena o vista que se presenta al observador o a un cuadro que representa a la naturaleza. En esta conceptualización se alude a la combinación armónica de formas y colores en un territorio. (p. 53)
En la misma dirección analítica, Barrera Lobatón (2014) indica, haciendo referencia a Cosgrove (1985), que “el interés en el paisaje se relaciona con el desarrollo de la técnica de la perspectiva en el arte en el siglo XVI, que destacó la posibilidad de observar y dibujar geométricamente los espacios” (p. 29).
Siglos después, como reacción social a la crisis del racionalismo fundante de la revolución industrial y sus impactos socio-naturales, se generó un movimiento cultural conocido como el romanticismo, el cual hizo renacer y germinar un sentimiento bucólico de reencuentro con la naturaleza, expresado en el arte de la segunda mitad del siglo XIX a través de obras alusivas al paisaje que evocaban a la naturaleza prístina, las aldeas rurales y campiñas, las zonas costeras, los parques y jardines tutelares de las ciudades, etc.
Posteriormente, en la primera mitad del siglo XX se refleja un acercamiento al estudio del paisaje desde una perspectiva histórico-culturalista, al determinar cómo la acción humana mediada por los usos del suelo y las formas productivas inciden en la transformación de la base biofísica del territorio, configurando un paisaje cultural. Con relación a este enfoque, Capel (2002), a partir de las ideas del pionero de la geografía cultural, Carl Sauer, indica que “la acción de los grupos humanos se refleja en paisajes culturales, que llevan impresos la huella del trabajo del hombre sobre la tierra” (p. 30). De modo coincidente, Barrera (2013) cita la definición del paisaje pronunciada por Sauer (1925, destacando que
En la expresión cultural existe una manera estrictamente geográfica de pensar la cultura; específicamente, como la impresión de los trabajos del hombre sobre el área. Podemos pensar en la gente en tanto que asociada en y con un área, como grupos asociados en su descendencia o su tradición. (p. 13)
En la década de los sesenta, el interés por trazar nuevas vías analíticas para el estudio del paisaje incorporó como alternativa de exploración, la percepción social y visual del espacio desde una aproximación fenomenológica. Por una parte, verbigracia de estos puntos de vista, se articulan las imágenes compartidas por los individuos de una comunidad a través de sus procesos de socialización; en otras palabras, el espacio se puede diferenciar en unidades territoriales de carácter social, o lugares que tienen un significado que simboliza una identidad social. El estudio más sistemático de los aspectos descriptivos y físico de la imagen mental del paisaje urbano-rural se debe al arquitecto Kevin Lynch (Estébanez 1984).
Entre los geógrafos fenomenológicos (Tuan, Buttimer y Relph) el concepto de lugar se establece como un foco con significación e intencionalidad, determinado individual o culturalmente, así se expresan los lazos que el hombre establece con el espacio vivido (ibíd.: 296). En el caso del paisaje urbano y las áreas de transición urbano-rurales se definen diferentes tipos o sentidos de lugar, a saber: social, apático, nostálgico, arraigado, etc.
De otro lado, la disciplina histórica contemporánea ha centrado su atención en la forma como los paisajes han sido construidos a lo largo del tiempo, para así aprender sobre la relación de los seres humanos con la naturaleza y sobre las estructuras políticas, económicas, culturales y sociales de quienes habitan o habitaron los espacios. Con relación a esta visión diacrónica, Barrera (2014) identifica y resalta de igual forma el trabajo de arqueólogos, por ejemplo, el de Criado-Boado (1999) y la escuela de historia ambiental (White, 1995; Cronon, 1999; Worster, 1979), la paleohistoria ambiental (Rippon, Fyfe y Brown, 2006), o la transformación de los paisajes rurales a paisajes urbanos (Peters, 2007; Muñoz, 2006).
Por último, desde una consideración estructural surgida en los ochenta, Santos (1996) sustenta que tanto el paisaje como el espacio provienen de movimientos superficiales y profundos de la sociedad, una realidad de funcionamiento unitario, un mosaico de relaciones, de formas, funciones y sentidos. El paisaje es, de este modo, un conjunto heterogéneo de formas naturales y artificiales; está formado por fracciones de ambas, ya sea en cuanto el tamaño, volumen, color, utilidad, o por cualquier otro criterio. De igual manera, para cada momento histórico, determinada forma de organización de la sociedad en el espacio geográfico que la contiene, manifiesta una fisonomía, una manera de aparecer y un sentido de manifestarse (espacialidad); allí, en esa externalidad6 aparecen los elementos físicos, bióticos, socioeconómicos y culturales. La conjugación de dichas entidades en un segmento concreto de la superficie terrestre, integran el paisaje geográfico.
2.2. Enfoques positivistas, empírico-analíticos del estudio del paisaje
El paisaje ha sido abordado por las ciencias de la tierra desde los inicios del siglo XIX. En particular, la escuela alemana erigió una geografía del paisaje. Entre sus principales exponentes se encuentran Alexander Von Humboldt, Siegfried Passarge y Carl Troll, entre otros. Estos autores, aunque fueron precursores del enfoque naturalista, no desestimaron la fuerte incidencia de la intervención humana en la transformación del espacio. Sobre esta postura, la Mazzoni (2014) en su reflexión histórica sobre el concepto del paisaje, formula cómo la visión de estos geógrafos se caracterizó por dejar como legado y tradición analítica, la perspectiva de síntesis o de acción conjunta entre diferentes componentes territoriales.
Asimismo, indica que cada paisaje posee un carácter particular y límites definidos, que ejemplifica en la magnífica representación de los Andes tropicales según pisos de altitud, incluida en su Ensayo sobre la geografía de las plantas (Humboldt, A, 1805). Posteriormente, Passarge (1913-1920) define en su obra Los fundamentos de la ciencia del paisaje publicada entre 1919 y 1920, al paisaje como “un conjunto complejo formado por clima, agua, tierra, plantas y fenómenos culturales” de cuyo agrupamiento resultan unidades jerarquizadas de diferente orden.
Sin lugar a dudas, el énfasis naturalista se ve plasmado en la obra de autores como Carl Troll quien sembró las bases de la ecología del paisaje, rama de la biología que estudia la expresión espacial de los ecosistemas, centrando su atención en el análisis de las relaciones entre el sistema biótico y el espacio físico a diferentes escalas. A través de las eco-zonas se delimitan las unidades homogéneas de vegetación, siendo estas las células del paisaje. Su distribución origina patrones de heterogeneidad espacial, determinados por el arreglo o disposición de los diferentes elementos del paisaje: parches, matriz y corredores ecológicos. Esta línea de estudio es acogida de manera amplia por la teoría general de sistemas propuesta por Bertalanffy (1968)7, siendo un referente fundamental de los diferentes métodos de análisis del paisaje empleados por la geografía física, la ecología, la agronomía y otras disciplinas asociadas. Desde la óptica geográfica, la ciencia del paisaje promovida por la geógrafa catalana María de Bolós i Capdevila, ha hecho un uso sobresaliente del concepto geosistema, definido originalmente por el geógrafo soviético Sochava, en 19638.
En efecto, la visión geosistémica trata de integrar y sintetizar procesos del medio abiótico, biótico y social dentro del marco de las ciencias geográficas. El paisaje es entendido como la unidad territorial caracterizada por una morfología, es decir, las estructuras espaciales, un funcionamiento (biogeociclos) y un comportamiento específico de acuerdo con los cambios de estado que intervienen dentro del geosistema en una secuencia de tiempo. Equivalentemente, Barrero (2014) describe como la geomorfología (Flórez, 2003), la biogeografía (Kent, 2007) y los estudios del cambio del uso de la tierra (Young y Aspinall, 2006), buscan la integración de variables físicas, bióticas y sociales para determinar unidades específicas homogéneas y la búsqueda de relaciones ecosistémicas en los elementos que constituyen el paisaje, por ejemplo, los corredores biológicos.
En definitiva, la explicación e interpretación del paisaje requiere del conocimiento de su condición ecológica y el contexto social que lo redefine permanentemente, en tanto el paisaje es un palimpsesto en el que se reescribe la historia humana y se representa la metamorfosis, decantación y sedimentación del devenir social. Dicho de otro modo, para el estudio de las transformaciones socio-naturales expuestas en el paisaje del presente, se debe reconocer la composición y estructuración de este ambiente ‘humanizado’ a través del proceso histórico de ocupación humana y los usos del territorio generados. A renglón seguido, se presenta de manera concisa el método que sistematiza con simplicidad los elementos de análisis requeridos para abordar integralmente el estudio del paisaje. En palabras de George Bertrand (2008), uno de los especialistas en esta temática, el método de análisis de sistemas debe conjugarse con una relación monográfica que describa todas las formas, escenificación y unidades de paisaje, teniendo en cuenta la realidad actual del territorio en clave de su diacronía constitutiva.
2.3. Método sintético de análisis territorial del paisaje: catálogo de unidades del paisaje
Desde un enfoque técnico aplicado a la planificación territorial, los estudios del paisaje se han constituido en un insumo fundamental para orientar la sustentabilidad y preservación del patrimonio natural y la identidad cultural de un lugar. Para el cumplimiento de este loable objetivo, Muñoz (2012) puntualiza en la necesidad de realizar la catalogación y conservación de los elementos estructurales del territorio que definen en mayor medida el carácter de un paisaje, otorgándole una identidad singular y diferenciada. De conformidad con el interés práctico del análisis, se crea un método de identificación de las unidades del paisaje contempladas a partir de los bienes y servicios que presta el ambiente a las procesos productivos de orden social, al igual que los elementos naturales heredados, como son por ejemplo, los bosques nativos y los corredores ambientales asociados a la vegetación de ribera de las rondas de los ríos o afluentes de agua superficiales, etc.
En este orden de ideas, cabe resaltar a modo de referencia contextual, cómo en el ámbito europeo la identificación de las discontinuidades, zonas o “recortes de los usos del suelo” que dan lugar a las respectivas unidades del paisaje, además de constituirse en una metodología sintética de análisis territorial, ha asumido un carácter político y normativo con base en la institucionalización del Convenio Europeo del Paisaje - CEP (número 176 del Consejo de Europa), realizado en la ciudad de Florencia, Italia el 20 de octubre de 2000. Así, los Estados miembros propenden a través de la administración territorial y ambiental a la planificación de las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, así como las zonas terrestre, marítima y las aguas interiores. Se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales, como a los paisajes cotidianos y degradados.
Igualmente, en concordancia con los enfoques expuestos en los apartados anteriores, la comprensión del paisaje desde el CEP transita por una exégesis holística, que lo acepta como resultado de la producción social del espacio sobre una base biofísica. Partiendo de esta base argumentativa, se hace imperativo desvelar la organización del paisaje en términos naturales (relieve, aspectos geológicos y geomorfológicos, flora y fauna, etc.) y humanos (asentamientos, intervención antrópica, patrón y usos del suelo asociados a los sistemas agrosilvopastoriles, la industria, infraestructuras, turismo y todos los servicios que se oferten en el territorio) en relación con los aspectos evolutivos de las unidades del paisaje.
Ahora bien, considerando que la aplicación del presente análisis discurre en el territorio catalán, es menester indicar que la Comunidad Autónoma de Cataluña adoptó y erigió en la Ley 8 del 2005, estatutariamente, la protección, gestión y ordenación del paisaje (Generalitat de Catalunya, 2005). En tal sentido, la reglamentación catalana acogiendo el convenio europeo considera al paisaje como “cualquier parte del territorio, tal y como la colectividad lo percibe, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales o humanos y de sus interrelaciones”, siendo éste un elemento clave de bienestar individual y social que contribuye a la formación de las culturas (Generalitat de Catalunya, 2005: 17626). Por añadidura, en el contexto catalán la normativa del paisaje tiene como propósito reconocer en detalle cuáles son los diferentes impactos ambientales generados por el acelerado proceso de urbanización, el desarrollo de infraestructuras, el abandono de la actividad agrícola, la banalización de algunos territorios relacionados con la actividad turística, etc. De este modo, entre los objetivos planteados se precisa la identificación de los paisajes en todo el territorio, analizando sus características, las fuerzas y presiones que los transforman.
Además, en la ley catalana se destaca la importancia de los estudios del paisaje en el planeamiento territorial, estableciendo la elaboración de los catálogos de paisaje (Observatori del Paisatge, 2015), entendidos como documentos de carácter descriptivo y prospectivo, en los cuales se deben determinar las tipologías de los paisajes, sus valores y estados de conservación. Esto indica que los catálogos son las herramientas que permiten conocer cómo son los paisajes y qué valores tienen, qué factores explican un determinado tipo de paisaje y no otro, cómo evoluciona el paisaje en función de las actuales dinámicas económicas, sociales y ambientales y, finalmente, definen qué tipo de paisaje se desea y cómo se puede conseguir9. En términos operativos, su contenido considera entre otros aspectos, los siguientes:
• El inventario de los valores paisajísticos presentes en su área. • La enumeración de las actividades y de los procesos que inciden o han incidido de forma más notoria en la configuración actual del paisaje. • La delimitación de las unidades de paisaje, entendidas como ámbitos estructural, funcional o visualmente coherentes sobre los que puede recaer, en parte o totalmente, un régimen específico de protección, gestión u ordenación.
3. PLAN DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Tomando como referencia el reconocimiento de los efectos causados a la estructura ambiental por las actividades productivas desarrolladas en un territorio, y con el fin de minimizarlos, se realiza un PGAM, que es la herramienta fundamental para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los impactos ambientales negativos, como también para optimizar y potenciar los efectos positivos que se puedan presentar. En otras palabras, los PGAM son instrumentos de planeación que orientan a las administraciones locales sobre los recursos requeridos para la protección, conservación y mejoramiento de las condiciones ambientales de su territorio a través de estrategias, programas y proyectos.
Así, la gestión ambiental municipal requiere de la participación de diversos actores sociales comprometidos con la atención de los problemas ambientales de una localidad mediante el uso selectivo y combinado de herramientas jurídicas, técnicas, económicas, financieras y administrativas para lograr la sustentabilidad en el uso de los elementos naturales que integran los ecosistemas, además de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Otro aspecto importante, es que el PGAM debe incluir igualmente planes de seguimiento y monitoreo a las actividades identificadas como generadoras de impactos ambientales.
4. CASO DE APLICACIÓN: MUNICIPIO DE TONA, CATALUÑA-ESPAÑA
4.1. Localización y caracterización geográfica
El municipio de Tona es uno de los 947 municipios que integran la Comunidad Autónoma de Cataluña-España, situada al nordeste de la península ibérica. Cataluña está constituida por cuatro provincias, que son Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona, y dentro de ellas existen en total 41 comarcas (Generalitat de Catalunya, 2015). Precisamente, Tona hace parte de la comarca de Osona, una de las 12 que componen la provincia de Barcelona; por tanto, en cuanto a gobierno, el municipio está vinculado a la Diputación de Barcelona10 y al Consejo Comarcal de Osona11.
Desde el punto de vista político-administrativo, Tona limita al norte con parte del término municipal de Muntanyola y las sierras meridionales del municipio de Malla, al este limita con Taradell y el enclave de Malla, al oeste con Collsuspina y parte del municipio de Muntanyola, y al sur con el municipio de Balenya. Tona tiene también un enclave por fuera del núcleo urbano entre los términos municipales de Seva y Taradell como se observa en la figura 1 (Ajuntament de Tona, 2007, p. 5-6).
En términos poblacionales, según el Instituto de Estadística de Cataluña – IDESCAT, el municipio contaba para el último censo (2015) con un total de habitantes de 8012, de los cuales 7775 son urbanos y 237 rurales. Cabe destacar en la siguiente figura, la zona antigua agregada entre Tarradell y Seva (conocida como Mont-rodon) y un número importante de masías (finca rural) alrededor del término municipal, algunas de ellas en proceso de transformación urbana por el desarrollo de segundas residencias de alto estándar.
El municipio posee una superficie de 16,47 km2 y una altitud media de 598 metros sobre el nivel del mar. Tiene una localización estratégica al estar a sólo 10 kilómetros de Vic, la capital comarcal, y entre Barcelona, Manresa y Girona; por tal razón goza de una buena red de carreteras, conexiones viales e infraestructuras que hacen la población muy accesible desde cualquier punto de Cataluña12. Por demás, tiene como principales características geofísicas, el extenderse por el sector meridional de la gran depresión o valle encerrado de la plana de Vic y se enfila hacia la sierra del poniente en dirección a Collsuspina y Muntanyola. Su territorio está formado por margas blandas propias de la cuenca de erosión de la Plana de Vic. La erosión de aquellos tipos de terrenos ha configurado el paisaje de Tona, donde destacan las colinas, tales como el Aguilar, la sierra de la Cruz y del Puigbonic (Véase Figura 2).
El sector más llano tiene una altura que oscila entre los 550 y los 660 m. La zona de la Barroca, un plan ligeramente inclinado hacia poniente se encuentra entre los 640 y los 740 m, destacando en aquel sector la colina o Serrat de Sant Valentí. En efecto, la particularidad paisajística más destacable son los testimonios de montes (puigs) y colinas (turos), elementos que son más resistentes a la erosión y por tanto, son una muestra de los estratos geológicos que recubren la Plana o Valle de Vic antes del cuaternario. Así, forman pequeñas islas en el medio del valle y son testimonio de la historia geológica de la comarca (Ajuntament de Tona, 2007, p. 18).
4.2. Análisis de las unidades del paisaje e impactos ambientales en el municipio de Tona: catálogo del paisaje13
Las unidades de paisaje reconocidas se han definido a partir de los usos del suelo, las actividades productivas y los elementos naturales del medio físico-biótico. Igualmente, se consideran los procesos históricos de ocupación, los cuales han determinado una serie de paisajes de hábitats antrópicos, entre ellos se destacan la zona urbana, periurbana e industrial, además de las áreas de establecimiento de explotaciones agrosilvopastoriles, etc. A continuación se describen en un catálogo las unidades del paisaje y los efectos ambientales (positivos o negativos) generados por las actividades productivas en el municipio de Tona.
De manera particular, es importante tener en cuenta que la numeración de las fotos expuestas en la figura 3 se corresponden con las áreas de unidades del paisaje que se explicitan a continuación: urbano, periurbano, industrial, bosques de ribera, cultivos, entre otros (todas las fotos posteriores son de los autores o de elaboración propia).
Paisaje urbano consolidado de carácter preferentemente residencial: fotos 1 y 2
El paisaje urbano posee una estructura radial en el centro, de alta densidad en la construcción y con calles estrechas. Su función es mixta, es decir, posee viviendas asociadas a servicios (comercio minorista-barrial, centros comerciales, administración pública, finanzas-bancos, seguros, etc.). Se presentan procesos de renovación, restauración y construcción de edificaciones o casas en el centro histórico relacionados con nuevas inversiones inmobiliarias.
Impactos negativos: entre los impactos negativos se identifican la inadecuada disposición de residuos sólidos (escombros, basuras) por actividades de contrucción de viviendas y obras cíviles en áreas de importancia ambiental y paisajística del espacio urbano (Turó del Serrat del Castell); los riesgos por inundación en periodos de lluvias torrenciales y el ruido y material particulado en el desarrollo de las obras de construcción.
Impactos positivos: hay que destacar el desarrollo de tejidos urbanos y urbanizaciones planificadas con claras especificaciones de diseño del espacio público, vegetación en parques, alamedas, entre otros aspectos que aportan a la calidad ambiental del área urbana. También se observan actividades de educación ambiental hacia el reciclaje y la gestión de residuos de animales (excrementos), y el impulso a la introducción de paneles solares en viviendas.
Paisaje periurbano de nuevas urbanizaciones de alto estándar: fotos 3 y 4
Las unidades de paisaje periurbano se caracterizan por la baja densidad residencial y poblacional, como también por una estructura de construcción baja, horizontal y abierta. Su configuración espacial es dispersa, característica que la diferencia del área urbana de carácter compacto donde predominan las edificaciones en altura, además se presentan viviendas de casas adosadas. De igual modo, se destaca la alta calidad de las viviendas unifamiliares, sus servicios y equipamientos asociados (piscinas, canchas de tenis, amplios parqueaderos de coches, uso de nuevas tecnologías en energía ‘renovable’ como son los paneles solares, mayor área verde por unidad de superficie construida, etc.). Otro aspecto, es que se evidencia un proceso continuo de transformación entre el uso del suelo rural (uso anterior) a semi-urbano (uso presente y futuro).
Impactos negativos: los principales son la presión sobre las zonas de cultivos y áreas naturales puesto que la construcción de vivienda impide la conectividad ecológica de áreas de bosque y vegetación de ribera (fragmentación). Por otra parte, al presentarse el proceso de urbanización en el campo se incrementa la contaminación hídrica y la demanda de agua.
La construcción de vivienda en el valle no permite el establecimiento de un corredor ambiental entre dos parches de bosque.
Impacto positivo: introducción de paneles solares.
Paisaje industrial: fotos 5 y 6
Este sector secundario de Tona engloba 68 actividades, entre las cuales predominan las de transformación de metales (25 fábricas y más de 250 trabajadores) de muebles (18), textil y confección (13). Se caracteriza por su localización compacta en una zona específica y bien definida del municipio. Destacan sus instalaciones, con naves industriales de pequeña a gran dimensión en las que se albergan actividades logísticas, técnicas o simplemente fabriles - entre otras. La clusterización industrial ha permitido una gestión empresarial y ambiental más eficiente en razón de la disminución de los costos de operación y de procesos de tratamientos técnicos para reducir los impactos ambientales asociados a contaminación atmosférica, hídrica, de residuos sólidos e industriales (generación de residuos de lubricantes y combustibles de maquinaria, equipos, transporte; estériles y escombros; químicos para la agroindustria), etc.
Impacto negativo: aporte leve a la contaminación atmosférica por fuentes fijas.
Impacto positivo: se reconoce la organización espacial de la zona o polígono industrial con un diseño urbano sostenible (áreas verdes) y usos de tecnología de minimización de impactos ambientales (filtros para contaminación atmosférica, depuradora de agua, etc.). La tendencia de producción de residuos industriales es negativa.
Paisaje de corredor fluvial y vegetación de ribera: fotos 7 y 8
Los ecosistemas de ribera tienen un alto valor ecológico, no obstante se encuentran en retroceso debido a la tala, la deforestación y la presión urbanística y agropecuaria. En las franjas de ribera próximas a las fuentes hídricas predominan especies vegetales como olmos (Ulmus minor), álamos (Populus alba), pollancres (Populus nigra), sauces de tierra baja (Salix alba), etc. (Ajuntament de Tona, 2007).
Impactos negativos: se presenta la fragmentación de las franjas de protección de fuentes hídricas, la pérdida de la biodiversidad endémica de estos hábitats mediterráneos y la sustitución por especias exóticas o introducidas. Un ejemplo es que la vegetación de ribera estaba constituido originalmente por alisos (Alnus glutionsa) que seguían casi la totalidad del curso fluvial de Torrens de Segalers. Ahora, a partir de la tala han venido desapareciendo estos ambientes riparios e incluso, han sido sustituidos por plantaciones regulares de árboles alóctonos y exóticos como los chopos o pollancres (Populus nigra y P. deltoides) y por otras especies espontáneas (Ajuntament de Tona, 2007).
Paisaje de bosque nativo o natural : fotos 9 y 10
Unidad de paisaje que se localiza en torno a los 640 y 740 msnm. El bosque dominante en superficie ocupada es el robledal, especie caducifolia que está compuesta por Quercus humilis y Quercus cerrioides, asociados a Pinus sylvestris (Les Pinedes de Pi Roig) y en menor proporción a los parches de pineras de Pi Pinyoner y de Pi Blanc (Ajuntament de Tona, 2007: 32). Cerca de 300 hectáreas de bosque están protegidos y siendo recuperados.
Impactos negativos: es una unidad de paisaje que se encuentra en estado de conservación pero tiene riesgos asociados a la ocurrencia de amenazas de incendios, tala y erosión. Se presenta una inadecuada disposición de residuos sólidos por actividades de turismo, como por ejemplo, el Turó del Serrat del Castell.
Impacto positivo: este paisaje de bosque nativo hace parte del sistema de parques naturales.
Paisaje de bosque plantado: fotos 11 y 12
Áreas artificializadas que denotan una intervención antrópica. Por tratarse de áreas discontinuas y dispersas, pueden caracterizarse como unidades que establecen una presencia en forma de parches en la estructura paisajística. Están asociadas a un sotobosque de brezo blanco (Erica arbórea), marfull (Viburnum tinus), matorrales de bardissa (Rubus ulmifolius y otros) y pasturas secas de Mesobrimion, Plantigi aphyllanthetum, etc. (Ajuntament de Tona, 2007). Por demás, al ubicarse en áreas del piedemonte, son utilizadas para recreación y sirven como área de amortiguación, ya que estas plantaciones forestales de pinos (Pinus pinea y Pinus halapensis) y alzinares sirven también para evitar procesos erosivos en las pendientes más inclinadas.
Impacto negativo: homogenización de cobertura forestal (monocultivo).
Impacto positivo: disminución de la erosión. Conector de parches aislados de bosques secundarios. Corredor ambiental.
Paisaje de zonas de cultivos y sistemas agropecuarios: fotos 13 y 14
Los cultivos como unidad de paisaje son susceptibles a posibles cambios en los usos del suelo e inclusive en el tipo de cultivo. En términos generales, Tona ha tenido un sector agrícola importante con cultivos básicamente de cereales (trigo, cebada y avena) y en menor importancia de forrajes, leguminosas, patatas y hortalizas. La mayoría son tierras labradas, pero también existen algunas zonas de pasturas permanentes. Por otro lado, gran parte de los cultivos son de secano, y en menor cantidad, algunos de regadío. El tamaño de las explotaciones es variable, sin embargo predominan los de pequeñas extensiones. De acuerdo con los datos del último informe de sostenibilidad ambiental (2007), en el municipio se presentaban alrededor de 46 explotaciones porcícolas y ganaderas activas y 26 inactivas. Específicamente, la carga de número de cabezas es de 8.661 unidades, de las cuales el 75% son de cerdos. Impactos negativos: contaminación de aguas subterráneas por nitratos, contaminación de suelos por purines.
Impacto positivo: las aguas tratadas no superan la capacidad de diseño de la depuradora.
Paisajes de transición
Están compuestos por las zonas que tienen características morfológicas cambiantes, en transición, y por consiguiente de media-baja definición. Esta unidad describe, por ejemplo, las áreas urbanas o periurbanas junto al piedemonte y los taludes boscosos del paisaje de montes de Tona, zonas donde el proceso de cambio es constante.
Las dinámicas de erosión provocan la disminución de la superficie donde el suelo está expuesto a la meteorización y se mitigan donde la vegetación ha podido desarrollarse. Destacan a la vista por sus formas moldeadas por el agua y sus tonalidades grisáceas o incluso blancas, las cárcavas, generadas por los procesos erosivos.
Impacto negativo: presión a los sistemas de cultivos por zonas urbanas e industriales.
Impactos positivos: coberturas vegetales en zonas con movimientos en masa o procesos erosivos (cárcavas). Zonas de amortiguación entre bosques plantados, naturales, suelo urbano y cultivos.
De manera complementaria, la descripción de los impactos ambientales se apoya en la metodología de análisis cualitativo de evaluación causa-efecto (calificación e integración) y los posibles tipos de manejo a seguir. Esta evaluación de impactos ambientales es necesaria para el desarrollo de cualquier tipo de intervención institucional en temas relacionados con la planificación del territorio, la gestión ambiental y la protección del paisaje.
Derivado de los análisis anteriores sobre los impactos ambientales causados por las diferentes actividades productivas y usos del suelo, se presentan seguidamente algunos elementos propios de un PGAM, en este caso descritos para el ayuntamiento de Tona. Por tanto, a modo de ejemplo se ilustran de manera sucinta dos programas de gestión ambiental para enfrentar los impactos objeto de atención prioritaria por sus altos valores, tal como se establecieron en la tabla 3.
4.3.1. Programa de gestión ambiental para la urbanización y usos del suelo
En cuanto a los impactos generados por la urbanización se deben adelantar una serie de proyectos prioritarios que conduzcan a minimizar los riesgos generados por la vulnerabilidad de algunas zonas residenciales a amenazas de inundación (impacto de 70/100). Por tanto, el principal objetivo de este programa de gestión ambiental es conocer y actuar con acciones preventivas y correctivas en las áreas del municipio frecuentemente inundadas y en las zonas donde existen condiciones de alto grado de afectación ante la probabilidad de los eventos naturales de crecidas torrenciales. Para ello es indispensable trazar en la hoja de ruta del municipio la compactación urbana y la redensificación residencial en áreas exentas de amenazas por inundación. En otros términos, es necesario ejecutar proyectos de renovación en sectores representativos de la ciudad y sin vulnerabilidad, por sobre la construcción de nuevos proyectos periurbanos.
De igual modo, se hace perentorio el desarrollo de sembradíos de pasturas y especies vegetales representativas de la cobertura original mediterránea que aporten al proceso de regeneración y sucesión natural en zonas que han sido afectadas por los procesos inherentes a la urbanización, la explotación agropecuaria y la consecuente fragmentación de coberturas arbóreas y bosques de galeria asociados a los drenajes. Sobre este último aspecto, es necesario delimitar y mantener franjas de protección a cada lado del cauce, de modo que sirvan como corredores biológicos que conecten parches residuales de bosque y permitan la reconstrucción de hábitats a especies de flora y fauna de la zona. Con todo, este tipo de acciones de gestión ambiental posibilitarían la declaratoria de nuevas áreas naturales protegidas –EIN en el espacio municipal.
4.3.1. Programa de manejo integral de residuos y de recursos hídricos
En cuanto al manejo de residuos sólidos, es recomendable continuar con la transferencia de tecnologías limpias en la industria y las estrategias de reducción y manejo de residuos dentro de los planes de gestión ambiental empresarial. Asimismo, se deben reutilizar los escombros de la construcción de vías, etc.
Entre los objetivos orientados a la disminución de la contaminación hídrica por purines (impacto de 70/100), sobresale la reducción de la concentración de nitratos en el agua. Para tal propósito se demanda del diseño y operación de un sistema de puntos de control y monitoreo de la cantidad generada de purines, su tratamiento y disposición. A la vez, se requiere de la protección de las microcuencas locales como reservas de agua para consumo humano, de modo que se pueda garantizar la calidad del agua y los recursos hídricos de las cuencas de los ríos Congost y Ter y los afluentes destinados al abastecimiento público de agua. Este objetivo se podrá lograr a través de la evaluación de los impactos sobre las cuencas abastecedoras y el análisis ambiental de las actividades generadoras de impactos al igual que de la formulación y aplicación de planes de manejo ambiental.
Otro aspecto a promover es la conservación y aprovechamiento sustentable de las aguas subterráneas. En este programa es trascendental evaluar y planificar el uso racional de los acuíferos localizados en áreas urbanas, periurbanas y rurales, clasificando estas reservas hídricas según criterios de accesibilidad y sustentabilidad. Por último, un proyecto constante es la racionalización del consumo de agua, así se deben implementar procesos educativos para sensibilizar sobre el consumo racional, haciendo uso de los mecanismos que brinda la educación ambiental.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
Con la propuesta del PGAM se expone una metodología básica y de fácil aplicación que contempla como métodos de identificación de los problemas territoriales de orden socio-natural, el análisis de las unidades del paisaje y la EIA. En efecto, los estudios del paisaje permiten detectar, localizar y describir de manera simplificada los tipos de impactos presentes en un territorio. A la par, la EIA posibilita valorar los niveles de impacto y priorizar los programas y acciones de corrección, mitigación, prevención, seguimiento y monitoreo a adelantar para disminuir los efectos ambientales del uso del suelo y las actividades productivas.
De igual forma, cabe subrayar la importancia que posee el paisaje como una categoría de análisis que integra aspectos de orden biofísico o la realidad ecológica de un territorio, junto a las características productivas y culturales que moldean, transforman y configuran socialmente al espacio. Precisamente, la comprensión que se tiene en la actualidad sobre la capacidad de síntesis del estudio del paisaje ha generado un creciente interés por su aplicación en los diagnósticos socio-naturales y los procesos de planificación espacial, en tanto facilita el tratamiento de temáticas relativas a la metamorfosis del hábitat natural y antrópico, los problemas y conflictos ambientales, la sustentabilidad, entre otros aspectos.
Así, ante el renacer del paisaje como objeto científico y variable fundamental en los estudios territoriales, se ha revalorizado incluso su larga, fértil y prolífica historia en la reflexión sobre la mutación diacrónica de los espacios locales, pasando desde acercamientos hermenéuticos al tratar elementos subjetivos de representación, hasta aproximaciones empírico analíticas, propias de las ciencias físicas, naturales y ambientales. Esta riqueza analítica es la que ha permitido que se incorpore al paisaje en los métodos de investigación, las herramientas técnicas y las propuestas alternativas de uso, manejo y gestión del territorio. Ciertamente, estos aspectos han repercutido en que en la agenda técnico-política europea se incluya al paisaje dentro de las leyes de ordenación del territorio, con lo cual se establecen planes de gestión ambiental, zonificaciones de uso del suelo, la catalogación y conservación de los elementos estructurantes del territorio, etc.
Para terminar, este artículo ofrece un marco conceptual, metodologías y un esquema analítico y procedimental de fácil aplicación en diversos ámbitos geográficos, a partir del cual se podrán proponer investigaciones y caracterizaciones territoriales que sirvan de insumo para el desarrollo de propuestas de ordenación del territorio, desarrollo endógeno, gestión del turismo, y en general, de procesos de planificación participativa y comunitaria, como se requiere para seguir avanzando, por ejemplo, en la apuesta de integración regional denominada “paisaje cultural cafetero”, que se proyecta hacia el futuro sobre las bases firmes del reconocimiento de una historia identitaria consolidada por el trasegar humano desde el siglo XIX entre las montañas andinas, los piedemontes y los sistemas de lomeríos y colinas del centro occidente colombiano.
REFERENCIAS
1. Artículo resultado de una actividad académica desarrollada en el marco del Máster Oficial Europeo en Planificación Territorial y Gestión Ambiental de la Universidad de Barcelona.
2. Doctor en Geografía, Planificación Territorial y Gestión Ambiental de la Universidad de Barcelona, UB. Docente del Departamento de Historia y Geografía de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Caldas, Manizales, Colombia. Miembro del grupo de investigación Territorialidades. E-mail: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.. ORCID: 0000-0001-5901-216X
3. Geógrafa, Universidade Federal do Paraná, Brasil-UFPR. Magíster en Planificación Territorial y Gestión Ambiental, Universidad de Barcelona, UB. Ex directora del Departamento de Investigación y Monitoreo Ambiental – Recursos Hídricos y Saneamiento de la Secretaria de Medio Ambiente de la ciudad de Curitiba, Brasil. Consultora Internacional de Medio Ambiente. E-mail: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.; This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.. ORCID: 0000-0003-1814-7898
4. Como lo indica el abogado español Íñigo Sanz Rubiales (2000: 171, 175, 184), en la historia del derecho ambiental la primera norma previsora de una evaluación de impacto de determinados proyectos e infraestructuras fue la norteamericana National Enviromental Policy Act (NEPA), de 1969, que entró en vigor el primero de enero de 1970, y constituye una manifestación importante de la nueva política ambiental, frente a la insatisfactoria experiencia de la protección sectorizada del medio ambiente. Esta técnica –que exigía la intervención de la Agencia de Protección del Medio Ambiente- llamó la atención de algunas organizaciones de ámbito internacional, que empezaron a recomendar su aplicación, ya en los años setenta. En el caso español, la regulación sobre la EIA se ha desarrollado mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, norma emanada del Gobierno en virtud de una delegación legislativa, y por ello, con plena fuerza de Ley. Además en España, las comunidades autónomas, con competencias legislativas de desarrollo en esta materia pueden jugar –y de hecho, vienen jugando- un papel importantísimo en la defensa ambiental, a través de una política específica.
5. Los análisis espaciales pueden ser tratados desde el método de las unidades del paisaje, las cuales se ubican en una imagen, bien sea un mapa, una fotografía, etc.
6. Desde este enfoque se entiende por externalidad al área del espacio, como elemento físico (biosfera), que permite visualizar la expresión o configuración de las características de una determinada sociedad.
7. Esta teoría parte del análisis realizado por Bertalanffy como biólogo, sustentando que “un organismo debe ser estudiado como sistema formado por múltiples partes relacionadas entre sí”; en contraposición a la actitud seguida por la biología y las ciencias en general de descomponer el objeto de estudio en tantos elementos como fuera posible para entender su compleja realidad. Representa un esfuerzo para generalizar ideas, procesos y relaciones funcionales en cualquier sistema de objetos o ideas interrelacionados, para trabajar con analogías de una disciplina a otra y construir una doctrina científica de la totalidad.
8. Sochava V.B. L’Etude des géosysthemes. Stade actuel de la Géographie physique complexe. Izvestija Akademii Nauk SSSR, Serija Geografisceskaja, 1972, n0. 3, p. 18-21. (Traducción al francés por CL Rondeau, C.N.R.S. Centre de Documentation et cartographie geógraphique. París). Este concepto fue utilizado en inglés en 1967 por el geógrafo Stoddart y en alemán en 1969 por Neef. A partir de estas fechas se trata ya de un término científico utilizado por todos los especialistas de la ciencia del paisaje. Citado por: de Bolós i Capdevila, María. 1992. p. 36.
9. Catálogos del paisaje. Recuperado de: Link
10. Institución integrada por 311 municipios y que tiene como función coordinar los servicios municipales y organizar los servicios públicos de carácter supramunicipal (Diputació de Barcelona, s.f).
11. Esta entidad tiene por objeto la gestión de servicios supramunicipales y la modernización de la administración local de 51 ayuntamientos (Consell Comarcal d’Osona, s.f).
12. Con relación a la red principal de carreteras, atraviesa el núcleo urbano la carretera C-17, eje Barcelona-Vic-Ripoll, que pasa por el este de Tona. Por el oeste la atraviesa la N-141c, carretera que une Manresa con Vic. Se encuentra también en el municipio una serie de carreteras secundarias como son la BV-5303, la carretera de Collsuspina.
13. El catálogo del paisaje es producto de una elaboración propia con base en información suministrada por la Diputación de Barcelona (s.f) y el Ajuntament de Tona (2003) y (2007: 9-11).
Para citar este artículo: Rivera Pabón, J.A. y Senna, D.C. Análisis de unidades de paisaje y evaluación de impacto ambiental como herramientas para la gestión ambiental municipal. Caso de aplicación: Municipio de Tona, España. Revista Luna Azul, 45, 171-200. DOI: 10.17151/luaz.2017.45.10 |